集體土地使用權流轉，大多數時候人們在認識和理解上存在較大差異。不少學者在研究集體土地使用權流轉問題時未區分建設用地和農業用地，對集體土地使用權流轉的客體和主體都作了擴大理解。
總的來看主要有兩種理解：一種觀點認為集體土地使用權流轉包括首次流轉和再次流轉。那么，集體土地使用權流轉的首次流轉和再次流轉有何區別呢？
一、集體土地使用權首次流轉
實質：首次流轉是指集體土地所有者與建設用地使用者之間的土地使用權流轉關系。
與建設用地使用權的關系：所謂的“首次流轉”，實質上是土地使用權與土地所有權的初次分離。在我國現行土地制度下，這種分離與建設用地使用權的取得實質上屬于同一過程，通常會涉及到土地用途的改變和土地利用規劃的實施。因此，集體建設用地使用權與所有權分離的前提是政府依法審批。雖然“首次流轉”中土地所有者與使用者之間的流轉協議，最終還要經人民政府的批準，但這種批準是被動的、形式上的，很難體現審批的真正意圖。在政府審批把關不嚴的情況下，很可能導致大量土地在鄉（鎮）政府的操作下涌入市場，耕地保護將更加艱難。
首次流轉主要發生在集體土地所有者與土地使用者之間，通常是在地方政府的操作下進行。其結果通常是增加建設用地的供給總量，而不是提高現有存量建設用地的利用率。
監管方面：首次流轉如果監管不力，極易造成土地供給失控，產生嚴重的社會后果。
二、集體土地使用權再次流轉
實質：再次流轉是指土地使用者相互之間的土地使用權流轉關系。
與建設用地使用權的關系：再次流轉僅限于建設用地使用權的流轉，一般不涉及到農地的轉用問題和規劃的變更，也無需政府審批。以所謂的“首次流轉”獲得建設用地使用權的做法，實質上是規避政府審批的非法占地行為。
再次流轉是對存量建設用地使用權的重新分配，其結果是使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用，并不會增加新的建設用地。
監管方面：再次流轉比較容易監控，以通過流轉合同、土地使用權變更登記、稅收、價格等手段予以監控。
集體土地流轉，涉及法律問題較多，業界討論也較多，我們須清晰辨別集體土地用于非農建設的合法路徑，除了通過征收集體土地“變性”成國有土地再行流轉外，還可能因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移。
集體土地流轉存在首次流轉與再次流轉的區別，集體土地所有權只能是單向性的唯一一次流轉，但土地使用權卻可以再次流轉。所以在土地流轉過程中須嚴格依法、依規確定，否則將引起集體土地流轉過程中法律適用的混亂或混淆。
