摘要：2015年以來，國務院將閑置土地處置作為經濟發展新常態下穩增長的重要措施，通過大督查、嚴問責，有力地推進了處置工作在全國的落實。寧夏雖然是一個較小的省級行政區，其在全國節約集約用地專項督察中發現的閑置土地面積卻在31個省（自治區、直轄市）中位列第九，且一開始處置進展緩慢。
2015年以來，國務院將閑置
土地處置作為
經濟發展新常態下穩增長的重要措施，通過大督查、嚴問責，有力地推進了處置工作在全國的落實。寧夏雖然是一個較小的省級行政區，其在全國節約集約用地專項督察中發現的閑置
土地面積卻在31個省（自治區、直轄市）中位列第九，且一開始處置進展緩慢。這引起了國務院和國土資源部的高度關注。后經多次嚴格督導，寧夏按照以用為先的原則推進這項工作，發現的
閑置土地處置到位率上升至98%，同時建立健全了相關長效機制。
2016年1月6日，寧夏是國務院常務會議上受通報表揚的4個省級行政區之一。個中情由，值得深入分析和思考。
“硬骨頭”多，主動性不夠，導致處置初期進展緩慢
在節約集約用地專項督察中，寧夏共發現閑置土地141宗、1577.87公頃。其中，因企業原因形成的有71宗、1125.42公頃，占71.3%；因政府原因形成的70宗、452.45公頃，占比28.7%。閑置時間達兩年以上的有122宗、1483.07公頃，占比94%。商業或住宅、工業等經營性用地132宗、1546.8公頃，占比98%。
按照國務院要求，國家土地督察西安局在2015年5月向寧夏回族自治區政府印發了督察整改意見書，自治區政府也在6月召開了閑置土地處置動員部署會，制定下發了整改方案，但由于諸多原因處置進展十分緩慢。
部分市、縣（區）政府對企業原因造成的閑置時間較長、面積較大、責任較難厘清的一些“硬骨頭”，在處置工作中存在畏難情緒，不敢碰硬。如自治區閑置土地面積大于66.67公頃（1000畝）的有5宗，總面積597.13公頃，占全區閑置土地總面積的比例高達37.8%。
對一些地方千方百計招商引進的大型企業或重點項目，處置主動性不高。如寧東能源化工基地的寶塔綜合項目區東區儲運中心項目占地高達280.68公頃，占自治區整個閑置土地總面積的17.8%。
此外，一些市、縣（區）政府責任心不強，調查落實不力，對閑置土地的情況不清、問題不準、數據不實，在原因定性、處置方法和責任追究等方面政策把握不準等，造成閑置土地未能真正處置到位。
上述多重因素作用下，截至2015年8月底，全區閑置土地處置到位率僅有16%，9月底也只有31%，且處置不力，面臨被國務院直接問責的風險。
除涉法涉訴宗地外全部處置到位，有力促進穩增長目標實現
面對如此嚴峻形勢，自治區各級黨委、政府變壓力為動力，鐵腕推進閑置土地的整改處置。
省級黨委、政府充分發揮主體責任。2015年9月30日，自治區黨委書記李建華明確提出整改要求；自治區政府分管副主席主持召開2次推進會，通報全區閑置土地整改處置情況，明確提出限期完成閑置土地整改處置的要求；召開約談會2次，對5個地級市、6個縣（市）政府主要負責人進行了約談，并責成有關方面對4個市縣相關部門主要負責人進行了責任追究。
組成聯合督查組實地督導。自治區政府督查室、監察廳和國土資源廳組成4個聯合督查組，先后5次赴各市縣進行了實地督查，跟蹤處置進展，使核查成為常態。督查組深入各市、縣（區）宣講閑置土地核查問責要求和處置相關政策，明確指出整改處置必須橫下心來，敢于碰硬、敢于擔當、不折不扣處理到位，并要求區別不同原因、不同類型的問題，采取不同措施進行整改。西安督察局也先后4次深入閑置土地重點地區開展實地督導，要求嚴格處置到位、全面加快處置進度。通過連續不斷的督查和督導，有力地促進了閑置土地的整改處置，全區處置到位率迅速由8月底的16%上升到11月底的98%。
建立定期通報制度。自治區政府對閑置土地處置實行半月統計、通報和日報制度，及時通報處置進展情況，并指出存在的問題，對處置不力的市、縣提出明確的整改要求。國土資源廳對7個市、縣的11宗、785.7公頃閑置土地典型案例和13宗、557.1921公頃重點督查案例進行掛牌督辦，同時抽調4名廳級領導帶隊包片督促各市、縣（區）加快閑置土地整改處置。
多措并舉研究解決疑難問題。自治區及重點地區黨委、政府多次向國務院辦公廳及國土資源部等國家有關部委匯報工作中存在的困難和問題，與涉及的法院、銀行等部門及時協調溝通，尋求解決問題的對策。國土資源廳堅持每天以“日報表”形式向自治區政府督查室報告處置進展，并及時以書面形式向西安督察局報告全區閑置土地處置進展、存在的問題及整改措施，確保全區閑置土地依法依規按標準處置到位。
截至2015年底，寧夏除涉法涉訴宗地外，其余閑置土地全部處置到位，處置到位率達到98%，且動工開發面積占68%，拉動投資70億元，有力地促進了穩增長目標的實現。同時，自治區黨委、政府還聯合印發了《關于加強和改進節約集約用地管理的若干意見》，并由國土資源廳出臺了6個配套文件，共制定19項政策措施，全面加強了長效機制建設，提升了節約集約用地的思想認識和管理水平。
在經濟下行的背景下，制止和預防土地閑置尤為重要
西安督察局按照“一評價、兩分析、做預測”的思路，幫助地方算清土地“經濟賬”，初步測算出寧夏1577.87公頃閑置土地，相當于自治區2014年新增建設用地計劃指標的24%；其取得的直接成本高達20.5億元，相當于自治區2014年地方公共財政收入的6%；按照自治區工業園區建設用地畝均投資強度2286.86萬元/公頃計算，自治區閑置土地所支撐的GDP高達360億元，為自治區2014年GDP的13%。
由此可見，土地閑置既占用了大量規劃用地計劃指標，又占用了大量政府資金，而且其中相當數量的融資資金還要承擔高額的融資成本，在當前經濟下滑的形勢下，處置閑置土地刻不容緩，制止和預防土地閑置的發生也尤為重要。
形成土地閑置的原因是多方面的。除《閑置土地處置辦法》明確規定的政府原因和企業原因外，還有國家政策和管理體制等方面的原因。現行“重批供、輕監管”的管理模式下，對土地開發利用的后續管理，仍缺乏嚴格有效的管理措施和手段，建設用地批而未供、閑置和低效利用現象時有發生；僅依靠國土資源管理部門一家，很難達到處置目的，必須建立地方政府、財政、住建、規劃等多個部門發揮合力的閑置土地查處機制；企業土地持有成本低，不積極配合處置，涉地稅賦主要集中在土地取得和轉讓環節，持有環節僅有城鎮土地使用稅，且稅賦水平很低。
在加大對已有的閑置土地的處置力度外，更應預防出現新的閑置土地。為切實解決和防止類似問題的產生，建議進一步建立健全相關制度：
增加節地在政績考核中的權重。將節約集約用地情況納入對地方政府目標責任制考核，對批而未供面積超過上年度新增建設用地總量及閑置土地超過上年供地量的地方政府，核減下年度新增建設用地指標并實施責任追究。
增加土地持有成本，限制企業圈地套錢。嚴格限制工業用地規模和用途調整，改進以土地進行抵押融資的有關規定。同時，積極推進“以地控稅、以稅節地”模式，對企業項目總用地和閑置土地采取不同的稅收政策，提升企業土地持有成本，特別是閑置土地的持有成本，巧用經濟杠桿推動企業主動節地退地。
提升相關規章的法律地位，嚴格責任追究。建議將《閑置土地處置辦法》等上升為法規或法律，全面提升節約集約用地規章制度的法律地位，同時對監管不力甚至亂作為的政府及相關部門實行嚴肅問責，形成嚴格依法依規節約集約管地用地的良好氛圍。
進一步鼓勵地方利用批而未供和閑置土地。一些地方因用地需求不足，在新增建設用地指標可能出現結余的情況下，減少了閑置土地的盤活利用，主要顧慮的是當年新增建設用地指標執行不到位后，國家會核減下一年度的新增建設用地計劃指標。因此，在核定下一年度的新增建設用地指標時，應統籌考慮各地年度閑置土地利用情況和年度新增建設用地計劃指標執行情況兩個方面，完善政策，鼓勵地方對閑置土地多途徑、多方式利用。
