同不少城市一樣，江蘇省淮安市發展也面臨土地“瓶頸”。
數據顯示，到2020年，淮安城鎮建設用地需求面積22.35萬畝，但根據《淮安市土地利用總體規劃（2006—2020年）》，2020年新增規劃空間僅為19.2萬畝。加上以往尚未解決的土地供應缺口，該市土地供應會出現12.8萬畝的缺口。同時，淮安土地利用粗放：村民居住分散，空關房率高達22.9%；各區縣規劃同質化嚴重，配套設施建設重復……
突破“瓶頸”，唯有節約集約利用土地。淮安制定并實行《新型城鎮化土地使用制度改革試點方案》，探索節約集約利用土地的新路徑。
集中居住“增地”
——提高宅基地的利用率，騰出的土地復墾為農田
淮陰區委常委、區政府黨組成員萬旭東介紹，該區農村居民點的平房率達73.15%，戶均占地1.54畝，農村宅基地利用率低。2014年6月，淮陰區在古寨鄉九房村進行農村土地綜合整治試點，將居住分散的村民集中安置，對騰出的土地加以整理。
九房村集中居住點的建筑工地上，一排排二層小樓正拔地而起，目前已完成980套安置房，所有安置房年底前可交付使用。古寨鄉黨委書記羅來成介紹，為保證農民利益，從拆遷環節起，就讓每個村小組推選兩位村民代表，參與招標拆遷公司。其后，按照房屋類型，公開透明地制定樓房、平房及偏房的補償標準，并給與農戶4000元的搬遷獎勵。由于前期工作細致充分，項目所在區域的813戶農戶的拆遷工作已基本完成。
經過廣泛征求村民意見，九房村的集中安置小區選在不遠處的銀貓村，安置房由政府統一代建。在新房未交付前，鄉政府支付每戶每月200元的過渡費。同時與市農商行溝通，為困難群眾提供專項貸款，解決后顧之憂。“房屋質量也不用擔心，我們遴選村里有經驗的能人擔任群眾代表監督建設全過程，邀請上海的規劃設計院規劃村民服務中心、衛生服務中心、村民廣場等。讓農民小病不出村，還能享受豐富的文化生活。”羅來成說。
土地復墾工作也有序地推進。據了解，項目完成后，扣除安置點用地，預計可實現凈增耕地1230畝左右。當地利用片區土地連片優勢爭取了高標準基本農田項目，通過土地平整，灌溉與排水、田間道路建設等，項目完成后將建成一片優質高產的高標準基本農田。
土地利用率高了，農村發展的空間也大了。“村里制定了高標準的規劃方案，從新房建設、公共設施等都注重挖掘鄉土文化，保留地方特色。”羅來成說。
九房村村支書朱春雨對村里的發展充滿憧憬：“過去人均不到一畝地，復墾后人均耕地達到了3畝。村里很多人將自己的土地流轉給大戶，不僅每畝有七八百元的收入，而且還能去市里打工，村民的生活越來越好了。”
縱向發展“省地”
——建設高標準廠房，最大限度集約利用土地
走進淮安施河教學具產業園區，寬敞的道路四通八達，整齊的廠房鱗次櫛比。園區內，智能實驗室設備、大型幼兒玩具、校園軟件開發等產品體系齊全。很難想象這里曾經是一片200多平方公里的蘆葦蕩。
“位于蘇北的淮安渴望發展，但這不能成為浪費土地的理由。”淮安市副市長王興堯說，“施河產業園區是當地重點打造的工業園區，也是節約集約利用土地的典型。在園區前期規劃上，合理利用低效土地、未利用土地，盡量減少占用耕地；在企業入駐上，堅持高標準建廠房，提高園區單位面積工業用地投資強度。”
淮安國土分局相關負責人夏巍偉介紹，高標準的廠房需達4層以上，并配備電梯、貨梯和公寓等。縱向發展，節省了大量的土地。目前，施河產業園入園項目42個，基本為4層以上的高標準廠房，建筑密度達到了41.4%。
“通過高標準廠房的建設，園區既保障項目用地需求，又避免土地浪費和閑置，最大限度地實現土地開發集約利用，投資額達到了350萬元/畝。”夏巍偉說。
對節地典型給予資金和政策等優惠，激發企業節約集約用地積極性。淮安每年篩選用地模范企業，鼓勵企業自主建設和租用高標準廠房，提高節約化程度，增強空間延伸力。
保證企業節約集約利用土地，還需建設長效監督機制。全區工業項目用地實行“一張圖”管理，保障對用地的長效監督。記者看到，“地圖”上標注用地面積、建筑密度、投資強度、開竣工時間以及生產經營等情況，實施“紅黃綠”三色預警，圖表化、長效化、制度化跟蹤建設用地管理。
多規合一“管地”
——設置功能片區，多部門統一規劃，優化空間布局
曾經，淮安市各區縣都有自己的“小算盤”，規劃同質，建設重復，造成了土地嚴重浪費。王興堯說，過去每個鄉鎮都爭先建立工業園區，電廠、污水處理廠等配套工程的重復建設，造成大量土地的重復利用。不同區塊所承擔的社會功能不同，比如，一些生態比較脆弱的地方根本沒有必要搶著建設工業園區。
“站在全市的角度，提升節約集約用地的水平，需要發揮土地利用總體規劃的管控作用。”王興堯說，創新編制土地利用規劃是淮安探索出的亮點。土地利用規劃由市、縣（區）編制，實現“多規合一”的功能片區土地利用。規劃設置了五種類型的功能區，包括現代服務業、產城融合、現代農業、生態保護和特殊產業功能片區。“功能片區內的土地利用實現‘多規合一’，即實現國民經濟、城鄉建設、生態保護等與土地利用規劃銜接。”
白馬湖就是通過“多規合一”的方式實現了土地集約利用和生態環境保護“雙提升”。白馬湖規劃建設管理辦公室副主任劉書蘇說：“作為淮安市的第二水源地、南水北調的過境湖泊，白馬湖區域生態地位重要。但白馬湖功能片區人地矛盾十分尖銳。在白馬湖區域內有855戶專業漁民，他們或圍墾，或拉網養魚，湖面都被隔成了‘棋盤’”。
從2011年起，白馬湖全面啟動退圩（圍）還湖和湖底清淤工程。集中漁民上岸，退圩（圍）還湖，將廢棄圩堤和淤泥運出湖面，形成棄土區，整理為耕地。“目前退圩（圍）還湖及清淤二期工程已完工，形成棄土區1.24萬畝，新增生態綠地1200畝，湖面面積基本恢復，過去的‘棋盤’變成了‘明鏡’。”劉書蘇說。
“目前，淮安市各功能片區的土地利用規劃編制工作不斷推進。‘多規合一’實現了多部門聯動，土地利用的空間布局不斷優化。”王興堯說，“未來，不管如何創新土地利用方式，必須堅持耕地紅線不動、農民利益不損，這是一切工作的基本底線。”
