摘要：
市政府辦公廳關于積極引導土地經營權
有序流轉推進農業適度規模經營的實施意見
寧政辦發〔2016〕81號
各區人民政府、市府各委辦局、市各直屬單位：
為認真貫徹中央1號文件精神和省委辦公廳省政府辦公廳《關于積極引導農村土地經營權有序流轉促進農業適度規模經營健康發展的實施意見》（蘇辦發﹝2015﹞3號），以及國家、省有關加強工商資本租賃農地監管的工作要求，全面推進我市承包地確權登記頒證工作，引導土地經營權有序流轉，加強對工商資本租賃農地監管和風險防范，促進農業適度規模經營和農
市政府辦公廳關于積極引導土地經營權
有序流轉推進農業適度規模經營的實施意見
寧政辦發〔2016〕81號
各區人民政府、市府各委辦局、市各直屬單位：
為認真貫徹中央1號文件精神和省委辦公廳省政府辦公廳《關于積極引導農村土地經營權有序流轉促進農業適度規模經營健康發展的實施意見》（蘇辦發﹝2015﹞3號），以及國家、省有關加強工商資本租賃農地監管的工作要求，全面推進我市承包地確權登記頒證工作，引導土地經營權有序流轉，加強對工商資本租賃農地監管和風險防范，促進農業適度規模經營和農業增效、農民增收，經市政府同意，特制定本實施意見。
一、推進土地承包經營權確權登記頒證
1．明確目標任務和序時進度。按照市委市政府確定的“一年擴大試點、兩年全面啟動、三年總體完成”的部署，凡是承包地未被規劃為其它用途、且未經市或區政府同意不確權的承包地，都要開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作。符合條件擬不開展確權的鎮街和村居應報區政府批準、市農委備案；整區不開展確權的，應報市政府批準。2016年力爭90%以上的應確權行政村完成登記發證，60%以上的應確權行政村通過驗收，全市基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作；2017年全面完成掃尾工作。
2．嚴格落實“確實權、頒鐵證”。堅持保持土地承包關系穩定、以農民群眾為主體、確權確地為主、進度服從質量、地方分級負責的原則，遵循前期準備、入戶調查、測量制圖、公示審核、登記發證、建檔入庫“六步工作法”，建立健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的土地承包經營權登記制度。實施全過程質量控制，確保確權到地到戶，做到承包地塊、四至、合同、證書“四到戶”和承包面積、合同、登記簿、證書“四相符”。對農戶承包地塊的實測面積大于二輪承包合同面積的，必須據實確權給原承包農戶，不得收回重分或留作集體機動地，要把土地權益明白無誤地交到農民手中。
3．及時做好檢查驗收工作。結合南京實際，對照農業部《農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收辦法（試行）》和省檢查驗收要求，按照邊工作推進、邊檢查驗收的要求，對完成土地確權各項規定程序的地區及時組織驗收。村、鎮街正式驗收前，各區應組織相應資質第三方機構對承包地塊測繪成果等開展專項檢查，并提供專項核查報告或鑒定結論。加快開展確權信息錄入農村土地承包經營權確權登記頒證數據庫和管理信息系統工作，逐步實現省、市、區三級信息應用平臺的互聯互通，強化對系統數據導入過程的監督及錄入結果的檢查，保證數據準確、真實、完整，做到數據庫信息與紙質檔案資料相符。著力推進確權原始檔案收集、整理，建立健全檔案管理制度，確保檔案資料收集完整、文件材料形成程序規范、簽署完備、制作質量良好，推進確權檔案信息化，做到組織有序、種類齊全、保管安全。同時，與不動產統一登記部門做好銜接。
二、引導土地經營權有序流轉
4．激發農村承包土地權能。落實農村集體土地所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，完善“三權分置”辦法。在“依法、自愿、有償”的前提下，引導農村土地經營權在公開市場上有序流轉，積極探索集體所有權、農戶承包權、土地經營權在土地流轉中的相互權利關系和具體實現形式。鼓勵農民以承包地出租、入股等形式長期流轉承包地，參與農業產業化經營。按照國家部署，穩步推進土地經營權抵押、擔保試點。
5．嚴格規范土地流轉行為。堅持農民在土地經營權流轉中的主體地位，嚴禁各級政府、基層組織通過下指標、定任務等形式強迫農戶流轉土地；整村、整組流轉承包地的，必須取得全體農戶的書面委托，不得以少數服從多數為由強行流轉承包地；嚴禁各級組織或個人私自截留土地流轉租金，防止少數基層干部在土地流轉中私相授受、謀取私利。
6．強化土地經營權流轉服務。加強區、鎮街兩級農村土地承包經營權流轉登記管理工作，建立土地承包和流轉信息系統。依托農村產權交易市場建設，建立“政府主導、市場運作、規范長效”的市、區、鎮街三級土地流轉服務網絡，強化土地流轉信息收集發布、指導簽訂流轉合同，做好合同鑒證、檔案管理等相關服務。完善土地經營權流轉價格評估指導機制，鼓勵采用糧食等實物計價方式，建立農民土地流轉收益穩增長機制。農民以土地經營權入股的土地股份合作社，要在正常流轉收益基礎上實行二次分紅。依法保護流入方的土地經營權益，流轉合同到期后，同等條件下享有優先續約權。
三、加大工商資本租賃農地監管
7．引導工商資本發展適合企業化經營的現代種養業。各區要根據當地農業產業發展特質，引導工商資本重點進入資本密集型、技術密集型產業，從事良種培育、高效設施農業、規模化養殖等現代種養業，提供農產品深加工、農業社會化服務等，推進農業一二三產融合發展。綜合采用“公司+合作社+農戶”、“公司+農戶”等訂單生產模式，提供生產技術、資金、農資支持，開展加工、流通、營銷服務，建立企業與農戶間緊密的利益鏈接機制，讓農民更多分享來自農業產業鏈延伸帶來的增值收益。
8．加大工商資本租賃農地規范管理。各區要依據實際合理確定工商資本租賃農地的規模、時間控制標準，避免大規模長期或超期占用農村承包土地。租賃期限最長不得超過二輪承包期。租賃面積由各區綜合人、地等因素確定，可以確定工商資本租賃農地占承包耕地總面積的比例上限；也可以確定單個企業、組織或個人租地面積上限，首次租賃原則上不得超過農戶戶均面積的200倍。嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農田基礎設施，嚴禁占用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。
9．建立健全土地經營權流轉資質審查和分級備案制度。探索建立工商資本租地經營資格審查制度，區、鎮街兩級建立職能部門、農村集體經濟組織、農民代表、專家等多方參與的審查監督機制，對租賃農地企業的農業經營能力、經營范圍、土地用途、風險防范和復墾能力等進行審查審核和監督檢查，符合相關法律政策規定的予以支持，不符合相關規定的予以限制或中止，嚴格防止承包地用途“非農化”。建立以鎮街、區為主體的分級土地經營權流轉審核備案制度，面積在300畝以下的土地經營權流轉由鎮街審核備案；土地經營權流轉規模達到300畝及以上的由區級審核備案。建立市級流轉信息備案制度，單宗土地經營權流轉達到3000畝及以上的，應同時將流轉信息報市級備案。
10．建立健全工商資本租賃農地風險防范機制。工商資本租賃農地必須通過農村產權交易市場規范進行，工商資本租賃農地要和農戶簽訂規范的流轉合同，堅持“先付租金、后用地”，明確土地流轉用途、風險保障、土地復墾、能否抵押擔保和再流轉、違約責任等內容。強化流轉合同履約監督，有條件的地方，可參照不低于1年土地經營權流轉費用和土地復墾費用標準，建立“流入方繳納為主、政府適當補貼”的土地流轉風險保障金機制，用于保障土地經營權流轉風險發生后流出方當年的土地流轉收益和土地復墾支出，提高土地流轉經營風險防控能力。工商資本租賃農地的風險保障金可由鎮街政府收取，專戶管理，不得挪作它用。租賃合同期滿無違約行為的，在土地復墾及移交等相關事宜完成后30個工作日內退還風險保障金本金及利息。
11．強化工商資本租賃農地事中事后監管。加強租賃農地的用途管制，落實最嚴格的耕地保護制度，切實保障農地農用，防止流轉地挪作它用或隨意撂荒。土地流入方要嚴格履行合同，在租賃農地上直接從事農業生產，未經流出方同意不得二次流轉。加強流轉土地農藥、化肥等投入品使用指導，切實維護好地力，防止出現掠奪式經營。將租賃農地企業納入社會信用體系管理，對失信企業信息予以公示，并啟用聯合懲戒機制。對擅自改變農業用途、嚴重破壞或污染農地等違法違規行為的，限期整改并依法追究相關責任。鼓勵和支持村集體和農戶對租賃農地利用情況進行監督，對違反合同約定的，流出農戶和村集體經濟組織有權依法解除合同，并要求賠償。
四、發展農業適度規模經營
12．引導經營權向新型農業經營主體流轉集中。積極培育新型土地適度規模經營主體，引導土地經營權向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型經營主體集中，允許將集中連片整治后新增加的部分耕地，按規定用于完善農田配套設施。加強對家庭農場支持和服務，鼓勵“服務組織+家庭農場”、“服務組織+合作社+家庭農場”等服務模式創新；引導農民以土地經營權入股開展股份合作，鼓勵農村股份合作社開展自主經營、參股經營、合作經營，提升入股土地的畝均產出；促進新型農業經營主體開展集群、聯合發展，發展土地集中型規模經營。
13．建立健全農業社會化服務體系。著眼鎮村服務一體化和為農服務規模化，圍繞發展農業適度規模經營，鼓勵基層農技推廣、動植物防疫、農產品質量安全監管、農村經營管理等公共服務機構拓展服務范圍。支持發展良種種苗繁育、病蟲害統防統治、農資供應、測土配方施肥等生產性服務。發展農產品保鮮、儲運、加工、銷售以及金融保險、市場信息等現代服務業，加快構建“一主多元”的新型農業社會化服務體系。引導專業化服務組織開展農業生產全過程統一服務，打造區域現代農業發展聯合體，鼓勵各類服務組織探索服務模式創新，發展多種形式的統一服務型規模經營。
14．積極推進都市現代農業載體建設。以建設國家現代農業示范區為重點，重點打造一批“規劃布局合理、生產要素集聚、產業特色鮮明、經營機制完善、綜合效益明顯、輻射帶動較大”的都市現代農業載體，加強農業新品種、新技術、新模式、新裝備的引進試驗和示范推廣，推動“互聯網+”現代農業，著力構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，提升土地規模利用效率和規模產出。
五、提升工作組織保障程度
15．明確職責分工。各區政府作為農村土地承包經營權確權登記頒證工作責任主體，要細化落實農村土地承包經營權確權登記頒證和土地經營權流轉的政策措施；鎮街要健全農村土地承包經營權管理和流轉服務機構，履行好承包檔案管理、流轉情況跟蹤、矛盾糾紛調處等職責；農業農經部門要抓好農村承包地確權和流轉的指導、協調、管理和監督等工作；國土部門要加強流轉土地的用途監管，及時查處違法違規用地行為；土地流轉所在鎮街、村居要聯合城管部門及時查處流轉土地上的違法建設行為；發改、工商等部門要加強租地企業信用監管，及時通過企業信用公示系統依法公開租地企業年報等信用信息；其他相關部門要落實好農村土地承包經營管理相關配套措施和產業扶持政策。依法穩定好、維護好、發展好農民土地承包經營權權能，促進土地經營權健康、有序流轉。
16．落實經費保障。在中央、省、市落實承包土地測繪等工作經費的基礎上，各區要完善土地承包經營權確權登記頒證輔助測繪、檔案管理、政府購買服務等工作配套經費落實，確保土地確權工作穩步推進，不增加村級負擔。要加強資金使用監管，嚴格落實財政資金使用范圍和要求，嚴禁挪用、占用工作專項經費。
17．妥善調處矛盾糾紛。落實《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，切實抓好農村土地承包經營糾紛調處工作，加強“自主協商、鎮村調解、區級仲裁、司法保障”調解仲裁體系建設，適時開展不規范農村土地經營權流轉合同排查清理。各涉農區都要成立農村土地承包經營糾紛仲裁委員會，完善仲裁委員會組織制度和運行機制，加強仲裁庭建設，依法對農村土地承包經營糾紛案件進行調查、審理、仲裁；鎮街健全調解機構、村設立調解員，負責本區域范圍內土地承包經營權權屬爭議、合同糾紛等矛盾的協商、調解。按照協商為先、調解為主、仲裁為輔的原則，積極化解農村土地承包及流轉矛盾，針對部分地區可能出現土地承包經營糾紛集中發生的情況，做好工作預案，切實維護好農民土地承包合法權益和農村和諧穩定。
18．加強基層隊伍建設。適應新時期要求，加強土地流轉和規模經營管理服務體系建設，增強基層工作保障能力，加快建設一支懂政策、懂業務、會操作的工作隊伍。開展村土地流轉信息員、鎮街交易市場工作人員培訓，提升業務水平，強化土地流轉服務。
土地問題涉及農民切身利益，事關全局。各級各部門要切實加強組織領導，健全齊抓共管工作機制，引導農村土地經營權有序流轉，促進農業適度規模經營和都市現代農業健康發展。
南京市人民政府辦公廳
2016年6月14日
