摘要： 按照北京市委北京市政府安排，在各相關部門和專家學者的大力支持下，我委牽頭編制的《北京市“十三五”時期土地資源整合利用規劃》（以下簡稱《規劃》）已由北京市政府發布。現對《規劃》主要內容解讀如下：
一、《規劃》背景
“十二五”期間，在市委市政府堅強領導下，我市國土資源系統主動作為、改革創新，盡職盡責保護國土資源、節約集約利用國土資源、盡心盡力維護群眾權益，基本完成了《北京市“十二五”時期土地資源保護與開發利用規劃》確定的主要任務目標，有效保障了首都經濟提質增效、轉型升級和持續健
按照北京市委北京市政府安排，在各相關部門和專家學者的大力支持下，我委牽頭編制的《北京市“十三五”時期土地資源整合利用規劃》（以下簡稱《規劃》）已由北京市政府發布。現對《規劃》主要內容解讀如下：
一、《規劃》背景
“十二五”期間，在市委市政府堅強領導下，我市國土資源系統主動作為、改革創新，盡職盡責保護國土資源、節約集約利用國土資源、盡心盡力維護群眾權益，基本完成了《北京市“十二五”時期土地資源保護與開發利用規劃》確定的主要任務目標，有效保障了首都經濟提質增效、轉型升級和持續健康發展。
“十三五”時期我市土地資源管理工作面臨著新的形勢。“十三五”時期是我國在重要戰略機遇期取得重大發展成就，為實現中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實基礎的重要時期，也是北京經濟社會發展和現代化建設進程中非常關鍵的時期。我市土地資源管理工作也面臨著新的挑戰。一是2014年初習近平總書記在視察北京時的重要講話明確了新時期首都城市戰略定位，提出了努力把北京建設成為國際一流和諧宜居之都的目標，為我市土地資源整合利用工作指明了方向。二是京津冀協同發展上升為重大國家戰略。北京的發展需要結合國家頂層設計，從更高戰略層面來思考和謀劃。三是經濟發展正在進入“新常態”，我市經濟從高速增長轉為中高速增長，第三產業主導地位不斷強化，科技文化創新“雙輪驅動”和構建“高精尖”經濟結構成為經濟發展主要動力。四是當前我市土地資源整合利用面臨國土空間開發格局不盡合理、土地規劃整體管控作用不夠明顯和相關配套政策不盡完善等亟待解決的問題。這些背景情況為《規劃》編制提出了總體要求和基本遵循。
二、指導思想和基本原則
（一）指導思想
高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神和中央城市工作會議精神，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、"三個代表"重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照"五位一體"總體布局和"四個全面"戰略布局，牢固樹立和切實貫徹五大發展理念，堅持"五個統籌"，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，堅持走"以人文本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承"的中國特色新型城鎮化道路，主動適應經濟發展新常態，深入實施京津冀協同發展戰略，著力推進土地資源整合利用，優化國土空間開發格局，切實提高土地資源供給質量和效率，實現用地減量發展，為率先建成小康社會、加快推進國際一流的和諧宜居之都建設、譜寫中華民族偉大復興中國夢北京篇章奠定更加堅實的基礎。
（二）基本原則
根據《京津冀協同發展土地利用總體規劃（2015—2020年）》、《中共北京市委關于制定北京市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》、《中共北京市委 北京市人民政府關于貫徹落實<京津冀協同發展規劃綱要>的實施意見》、《北京市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃》等文件、規劃精神，《規劃》提出了堅持優化空間格局、堅持用地減量發展、堅持三位一體保護、堅持加強生態建設、堅持全面深化改革等5項原則。其中堅持優化空間格局是總體要求，堅持用地減量發展、堅持三位一體保護、堅持加強生態建設是3項重點任務，堅持全面深化改革是根本保障。
三、土地資源整合利用主要目標
（一）嚴控建設用地規模。
《規劃》根據國土資源部土地利用總體規劃調整完善工作要求，確定我市2020年建設用地總規模指標為3720平方公里，比《土地利用總體規劃（2006—2020年）》中的規劃目標3817平方公里，減少了97平方公里。根據《北京市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，確定我市城鄉建設用地規模控制在2800平方公里以內，比2014年末現狀城鄉建設用地規模減少103平方公里。并據此確定我市土地開發強度控制在22.7%以內，平原地區土地開發強度控制在45％以內；人均建設用地面積控制在162平方米左右。
（二）加強耕地和基本農田保護。
為深入學習貫徹習近平總書記對北京工作的重要指示精神，認真落實《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》（中發[2015]12號），加大農業結構調整力度，節約集約利用水和土地等資源，切實改善首都生態環境質量，按照“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”的原則，根據土地利用總體規劃調整完善工作要求，《規劃》確定2020年全市耕地保有量不低于166萬畝，基本農田保護面積不低于150萬畝。
在現有基本農田的基礎上，重點調出平原地區百萬畝造林工程范圍內、地下水嚴重超采地區和土地利用變更調查中的非耕地，優先調入國家下達的城市周邊永久基本農田劃定任務地塊、高標準基本農田地塊和優質現狀耕地。在150萬畝基本農田的基礎上，將變更調查現狀為耕地的16萬畝優質鮮果園一并納入耕地保有量考核范圍，形成我市的耕地和基本農田保護范圍。
（三）繼續推進生態環境建設。
《規劃》確定到2020年，完成38萬畝平原綠化任務，全市森林覆蓋率達到44％，平原地區森林覆蓋率達到30%以上。
四、土地資源整合利用的主要內容
（一）調整優化國土空間開發格局
在京津冀“一核、雙城、三軸、四區、多節點”的城鎮空間格局下，結合北京城市副中心建設，以及我市城市總體規劃修編工作，《規劃》確定了我市“一主、一副、兩軸、多點”的城鎮空間結構。在此基礎上，以“多規合一”為手段，在堅持土地利用總格局基本穩定的前提下，對《土地利用總體規劃（2006—2020年）》提出的全市“一屏、三環、五水、九楔”和基本農田“新九田”空間布局進行調整，構建更加和諧宜居的生態空間格局。
（二）實施建設用地減量發展戰略
根據國土資源部關于加強建設用地總量和強度“雙控”的要求，《規劃》提出通過實施“雙控”行動，結合規劃空間管制和打擊違法違規用地行為，多措并舉，堅決守住建設用地規模底線，倒逼土地利用方式和經濟發展方式轉型升級。
推進土地供給側結構性改革，嚴格控制新增建設用地。《規劃》從新增建設用地供應產業類型、供應結構、空間布局等方面進行了統籌安排，以提升優化首都核心功能，形成城鄉一體化發展新格局。
著力騰退、盤活存量低效建設用地。《規劃》明確了結合我市疏解非首都功能工作，著力騰退四類非首都功能用地；結合《北京市“十三五”時期城鄉一體化發展規劃》、《北京市城鄉結合部建設三年行動計劃（2015-2017年）》，明確以集體建設用地特別是宅基地和集體產業用地減量為重點，推進城鄉結合部地區、綠化隔離地區建設用地減量；根據《國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見》（國土資發[2014]119號）文件精神，提出積極盤活存量低效建設用地，穩妥推進大興區農村集體經營性建設用地入市試點。
（三）推進耕地數量質量生態“三位一體”保護
《規劃》突出強調了耕地的生態功能，根據我市耕地保護實際情況，《規劃》與《國土資源“十三五”規劃綱要》進行了緊密銜接，提出了推進耕地數量質量生態“三位一體”保護。突出強調了實施耕作層剝離再利用制度，以推進耕地質量建設；提出了適時開展耕地輪作休耕試點，以強化耕地生態功能。
（四）加強綠色空間體系建設
《規劃》根據我市各區的資源環境稟賦和區位條件，針對性的提出了各區的生態環境建設重點和目標，并從平原地區、山區、京津冀生態屏障區域等不同尺度提出了具體的規劃目標和實施措施。到2020年，第一道綠化隔離地區騰退空間全部用于綠化，第二道綠化隔離地區拆遷騰退增加綠化面積12萬畝。平原地區完成38萬畝平原綠化任務，森林覆蓋率達到30％以上。山區通過實施20萬畝宜林荒山綠化、100萬畝低質生態公益林升級改造、100萬畝封山育林，全面完成全市宜林荒山綠化工作。共同建設京津冀區域生態屏障。啟動實施密云水庫上游張承兩市五縣600平方公里生態清潔小流域治理工程，加快實施50萬畝京冀生態水源林工程，在張承地區實施10萬畝農業節水工程和壩上地區退化林分改造試點工程，筑牢北部張承生態功能區生態屏障。
五、保障措施
為保障《規劃》貫徹實施，《規劃》在“實施建設用地減量發展戰略”、“推進耕地數量質量生態‘三位一體’保護”、“加強綠色空間體系建設”三章中分別單列了相關保障政策措施章節。
（一）創新區域統籌規劃實施政策機制
為落實建設用地減量發展戰略，《規劃》提出了將“建新”和“拆舊”指標相掛鉤、編制實施單元規劃、統籌城市開發邊界內外建新拆舊工作、盤活存量工業用地等政策措施，并提出在規劃實施期內探索“先供先攤”機制，實現建設用地減量。
（二）健全完善耕地保護政策機制
《規劃》從強化基層政府主體責任和完善耕地保護約束激勵機制方面提出了我市耕地保護工作的保障措施。并重點結合《京津冀協同發展土地利用總體規劃（2015—2020年）》，提出積極爭取區域統籌耕地占補平衡新機制，進一步完善我市的耕地保護工作政策機制。
（三）建立健全生態用地保護政策機制
根據《關于加快推進生態文明建設的意見》精神，結合我市生態紅線劃定工作，《規劃》從加強生態紅線管控、嚴格生態保護責任考核、完善生態保護經濟補償機制三個方面提出了生態用地保護的保障政策，為加強空間綠色體系建設創造了良好的條件。
