摘要：近日，經中央全面深化改革領導小組第29次會議審議通過，國土資源部等七部門聯合印發《自然資源統一確權登記辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），要求對國家自然資源所有權開展確權登記，進一步明確國家自然資源的權利和保護范圍。《辦法》出臺有何意義，包含哪些具體內容，如何開展自然資源統一確權登記工作？圍繞這些問題，國土資源部地籍管理司（不動產登記局）負責人對《辦法》進行了解讀。
為了青山常在、清水長流、空氣常新
水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源是建設美麗中國、深化生態文明制度改革的根本
近日，經中央全面深化改革領導小組第29次會議審議通過，國土資源部等七部門聯合印發《自然資源統一確權登記辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），要求對國家自然資源所有權開展確權登記，進一步明確國家自然資源的權利和保護范圍。《辦法》出臺有何意義，包含哪些具體內容，如何開展自然資源統一確權登記工作？圍繞這些問題，國土資源部地籍管理司（不動產登記局）負責人對《辦法》進行了解讀。
為了青山常在、清水長流、空氣常新
水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源是建設美麗中國、深化生態文明制度改革的根本載體，是重要的資源性資產。制定《辦法》對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源進行統一確權登記，有利于進一步推進產權制度改革、構建系統完整的生態文明制度體系、推進國家治理體系和治理能力現代化，是一項功在當代、利在千秋的工作。
這位負責人指出，自然資源統一確權登記是支撐生態文明建設的重要基礎。生態文明建設的關鍵是處理好人與自然的關系，使經濟社會發展建立在資源能支撐、環境能容納、生態受保護的基礎上，使青山常在、清水長流、空氣常新，讓人民群眾在良好生態環境中生產生活。要實現這一目標，首先就必須通過自然資源統一確權登記，全面摸清自然資源資產家底，夯實生態文明建設的基礎。
自然資源統一確權登記是落實新發展理念的根本要求。黨的十八大將生態文明納入“五位一體”總體布局，十八屆五中全會把綠色發展列入五大發展理念之一。綠色發展就是在保護中發展，通過保護環境來保護生產力，通過改善環境來發展生產力。自然資源統一確權登記能夠全面落實自然資源的權利主體，明確保護責任，并調動權利主體在保護自然資源中的積極性，推動自然資源的保護和監管，促進綠色發展，是落實五大發展理念的根本要求。
自然資源統一確權登記是自然資源分類施策、有效保護和開發利用的重要前提。對自然資源進行分類施策、有效保護，對可開發利用的自然資源進行合理開發利用，就是對環境的最好保護。通過自然資源統一確權登記，將各類自然資源的質量、數量和保護要求全面摸清，并通過登記的法律手段予以公示明確，落實到每一個產權人或者使用權人，為自然資源分類施策、有效保護和開發利用提供重要前提。
明確國家不同類型自然資源權利和保護范圍
《辦法》制定的總體思路是，以不動產登記為基礎，構建自然資源統一確權登記制度體系，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及礦產資源等所有自然資源統一進行確權登記，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清不同類型自然資源的邊界，進一步明確國家不同類型自然資源的權利和保護范圍等，推進確權登記法治化。這位負責人對《辦法》的總體內容進行了闡釋。
第一章總則，規定了自然資源登記的目的、原則、范圍、與不動產登記的銜接關系、登記機構和屬地登記原則。在登記的范圍上，對需要登記的自然資源通過列舉的方式予以明確，并強調在不動產登記中已經登記的集體土地及自然資源的所有權不再重復登記。
第二章自然資源登記簿，規定了自然資源登記簿的統一、登記單元劃分、登記簿的內容、登記簿附圖和管理要求。登記簿主要記載自然資源登記信息以及不動產權利關聯信息，并實現與不動產登記的有效銜接。這里有兩個重點問題：一是關于自然資源登記單元的設定和劃分。既可以以一個完整的行政轄區為基礎，按照不同自然資源種類和在生態、經濟、國防等方面的重要程度以及相對完整的生態功能、集中連片等原則，劃分一個或者多個登記單元，也可以以國家公園、自然保護區、濕地、水流等特定空間作為單獨的登記單元。二是關于國家自然資源所有權的權利主體。基于《憲法》《物權法》有關規定，國家自然資源所有權的權利人只能登記為“國家”或“全民”。同時，為與“健全國家自然資源資產管理體制”和“探索建立分級行使國家自然資源所有權的體制”改革做好銜接，在自然資源登記簿設計時，設置了“所有權代表行使主體”和“所有權代表行使內容”等欄目，待兩項改革任務完成后，進行補充記載，為后續改革留下接口。
第三章自然資源登記一般程序，規定了登記的類型、登記的程序、通告和公告、自然資源調查、登記審核和登簿等內容。對自然資源類型的登記，應該以土地利用現狀分類為基礎。同時，考慮各部門的自然資源管理的特點、分類體系和需求，在不沖突、可銜接的情況下，可以同時在登記簿上記載其他自然資源分類的內容。
第四章國家公園、自然保護區、濕地、水流等自然資源登記，規定了這類自然資源作為登記單元如何辦理登記。
第五章登記信息管理與應用，規定了自然資源登記信息依法向社會公開并納入不動產登記信息管理平臺，實現與相關管理部門互通共享。除涉及國家秘密及不動產登記信息外，自然資源確權登記結果向社會公開，相關登記信息納入不動產登記信息管理基礎平臺。
以不動產登記為基礎開展確權登記
中央全面深化改革領導小組第29次會議已經明確要求，以不動產登記為基礎，依據規范的內容和程序進行自然資源統一登記。以不動產登記開展自然資源統一確權登記，主要是不動產登記制度的建立和實施為自然資源確權登記提供了基礎和路徑選擇。
這位負責人指出，從不動產登記制度來看，圍繞登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺四個統一，幾年來不動產登記制度建設基本成型。從自然資源登記的對象或具體形態來看，這些自然資源要么以土地的形態存在，要么依附于土地而存在，開展自然資源確權登記就離不開土地，土地又是不動產登記的基礎。在不動產登記當中，已經涵蓋了部分的自然資源的所有權或者使用權。在此基礎上，開展自然資源統一確權登記，有利于劃清全民所有和集體所有之間的邊界、全民所有不同層級政府行使所有權的邊界、不同集體所有者之間的邊界以及不同類型自然資源的邊界；便于不動產登記中的所有權、用益物權與自然資源統一登記中的所有權關聯；便于不動產登記簿與自然資源登記簿有效銜接；便于不動產登記信息和自然資源登記信息的完整和整合。總之，以不動產登記為基礎，開展自然資源統一確權登記路徑最優、成本最低、效率最高。
