摘要：中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》明確了宅基地制度改革思路：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出
中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》明確了宅基地制度改革思路：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。
那么，現(xiàn)在農(nóng)村宅基地改革走到哪一步了呢?
首先我們來看一下宅基地的定義。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼f宅基地就是農(nóng)村住宅底下歸集體所有的非生產(chǎn)用地，通俗的說就是農(nóng)村房子底下那塊地皮。顯然，底下的那塊地皮和地皮上的房子是沒有辦法分開的，但是農(nóng)村土地所有權(quán)不屬于個(gè)人，地上的房屋卻是屬于個(gè)人的，那塊地皮和地皮上的房子從法律的角度被分開了。但是后來有學(xué)者指出所有權(quán)與使用權(quán)是可以分離的，農(nóng)民雖然沒有宅基地的所有權(quán)，但是有使用權(quán)。因此，《物權(quán)法》在“用益物權(quán)編”中正式明確了宅基地使用權(quán)。
為什么要限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)?
在我國，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一直處于被嚴(yán)格控制的狀態(tài)，這與農(nóng)村改革發(fā)展的歷史密不可分。在我國大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村宅基地實(shí)行福利性分配和無償使用，農(nóng)民取得宅基地基本沒有成本。按照法律規(guī)定農(nóng)村宅基地的使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間轉(zhuǎn)讓，而且農(nóng)民在出賣房屋流轉(zhuǎn)宅基地后，再申請新的宅基地不被批準(zhǔn)，這些都限制了房屋的自由流轉(zhuǎn)，約束了農(nóng)民對房屋的處分權(quán)，這同時(shí)也讓房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)受限制，導(dǎo)致農(nóng)民房屋收益權(quán)無法得到保障。
國家限制宅基地使用權(quán)的初衷是為了確保農(nóng)村集體的居住保障功能完好，防止城市資本和銀行把農(nóng)民的房子套走。然而，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這樣的政策已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)村的發(fā)展需求，農(nóng)村宅基地制度必須改革。現(xiàn)在，已有不少地方已經(jīng)進(jìn)行了一些嘗試。
天津“宅基地?fù)Q房”模式
所謂“宅基地?fù)Q房”，即農(nóng)民自愿以其宅基地按照規(guī)定置換標(biāo)準(zhǔn)，換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。原村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)耕，節(jié)約下來的土地整合后再“招”、“拍”、“掛”出售，用土地收益彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。但是一是農(nóng)民換房后還需要補(bǔ)交一定數(shù)量的錢款，并且居住的面積也比原來要小，造成一些農(nóng)民在換房后無錢裝修或生活無著落。
換房后，在宅基地整理節(jié)余的過程中，農(nóng)民并不知道其中的收益到底有多少，收益的去向也不明確。
其實(shí)類似天津的宅基地制度改革在過去有了不少，主要內(nèi)容大多是將農(nóng)民宅基地置換為貨幣、房產(chǎn)或較小面積的宅基地，改革的初衷是通過盤活農(nóng)村宅基地節(jié)約出建設(shè)用地用于城鎮(zhèn)和工業(yè)建設(shè)，解決城市建設(shè)用地緊張問題，農(nóng)民在改革中往往處于被動地位。
江西余江 房地收益分離
該試點(diǎn)允許農(nóng)村宅基地可以通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并且明確了這一流轉(zhuǎn)過程是有償?shù)模牵蟪凶馊嘶蛘呤茏屢环剑仨毷潜炯w經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，且必須有建房資格。在此基礎(chǔ)上，江西余江建立了相關(guān)的收益分配模式。因宅基地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的收益，將被劃分為兩部分，即房屋收益和宅基地收益，其中，房屋收益將直接歸產(chǎn)權(quán)人所有，宅基地收益部分，則須在個(gè)人與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間進(jìn)行合理分配。如何分配“宅基地收益”，試點(diǎn)過程中尚未有明確的成文比例劃分。
江西余江的試點(diǎn)工作對流轉(zhuǎn)的收益問題進(jìn)行了探索，盡管對于基地流轉(zhuǎn)的范圍仍在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，但對農(nóng)村宅基地的改革來說也是一個(gè)不小的進(jìn)步。
在有償退出機(jī)制上，有些地區(qū)也進(jìn)行了嘗試。
如洛陽市2009 年開展農(nóng)村宅基地有償退出，但至今全市完成辦理進(jìn)程手續(xù)的只有99 戶，收回宅基地僅70 處。2010年調(diào)查78%的農(nóng)民工認(rèn)為放棄宅基地補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，僅靠每人5000 元的補(bǔ)貼(每戶補(bǔ)貼約2—3 萬元)在縣城或市區(qū)購房的資金壓力難以承受。
以上可以看出，農(nóng)村宅基地改革任重道遠(yuǎn)，目前的嘗試還比較表面，沒有讓村宅基地更活絡(luò)起來。那么在今后的試點(diǎn)工作中，相信將會逐步建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)體系，完善土地增值收益分配關(guān)系，同時(shí)賦予農(nóng)村宅基地抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓過程中的相關(guān)權(quán)利。
