摘要：
按照國家規劃，到2020年，大約1億~1.3億農民工可以進城落戶。這意味著到那時，“工作在城鎮、家屬在鄉村”的“候鳥式”農民工人數仍在1億以上。
今年春節長假前公開發布的《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中，提出要改革現有的鄉村宅基地制度，探索農戶對宅基地使用權的自愿有償退出機制。
筆者對此的看法是：現行的鄉村宅基地制度是中國城鄉二元體制的組成部分，從長遠來看應該向城鎮看齊，即允許宅基地使用權自由交易；但考慮到現有條件的約束，近期內只能將宅基地自愿
按照國家規劃，到2020年，大約1億~1.3億農民工可以進城落戶。這意味著到那時，“工作在城鎮、家屬在鄉村”的“候鳥式”農民工人數仍在1億以上。
今年春節長假前公開發布的《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中，提出要改革現有的鄉村宅基地制度，探索農戶對宅基地使用權的自愿有償退出機制。
筆者對此的看法是：現行的鄉村宅基地制度是中國城鄉二元體制的組成部分，從長遠來看應該向城鎮看齊，即允許宅基地使用權自由交易；但考慮到現有條件的約束，近期內只能將宅基地自愿有償退出與農民工城鎮化掛鉤，作為解決農民工城鎮住房整體方案的一個組成部分。
宅基地制度改革的緊迫性與約束條件
上述文件指出，要“促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶”。
現實是，農民工在城鎮穩定就業相對容易、穩定生活難。
穩定就業相對容易，是因為中國持續多年的民工荒迫使企業放寬了用工年齡。穩定生活難，是因為城鎮中以農民工為主的行業——如建筑業、制造業、餐飲服務業等勞動密集型行業的工資水平，只能保證“工作在城鎮、家屬留鄉村”的農民工生活得下去。農民工一旦全家進城，日常消費支出與住房開支都會大幅增加，靠現有工資很難生存。
以住房開支為例，2012年，中國鄉村新建住房的單位建筑成本為829.51元，全國城鎮商品住宅的單價為5209元，前者僅相當于后者的1/6。2012年，中國鄉村居民的人均住房面積是37.1平方米，由此估算，一家人口為3~4人的農民工家庭在鄉村的建房成本為9.5萬~12.7萬元。而他們進城后，即使只買一套建筑面積60平方米的住房，也需要31.3萬元。換句話說，即使不考慮進城后居住面積的縮小，農民工進城落戶的住房成本也要比在家鄉增加18.6萬~21.8萬元，即增加大約兩倍。
低工資導致的全家進城后收不抵支將成為攔路虎。但建立在農民工低工資基礎上的勞方、資方、消費者之間的利益格局，不是三五年內就可以改變的。何況用工單位中，確實有一部分因種種原因，連支付現有的低工資都覺得吃力，當然更談不上給農民工加工資了。因此，農民工工資的上漲，全社會收入分配格局的改變，需要一個長期的、漸進的過程。
因此，包括宅基地制度改革的一系列農民工城鎮化的配套改革措施，既具有緊迫性，又有約束條件。
說緊迫性，是因為按照國家的規劃，到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮、約1億人口在中西部地區的城鎮化。按一個農民工撫養0.5~1個家屬估算，大約1億~1.3億農民工可以進城落戶。2015年，中國農民工總數為27747萬。因此，進城農民工不僅包括他們之中收入相對高的少數（如老板、中高層管理人員、技術工人等），還包括一大批收入偏低的普通農民工。這些普通農民工迫切希望諸如宅基地改革一類的措施，能解決他們進城后買不起房的窘境。
說約束條件，就是宅基地改革一類的措施，不會導致農民工工資立即大幅上升。
宅基地使用權自由交易意味著什么
對于現行的鄉村宅基地制度，許多學者多有批評。用一個學者的話來說，現行的宅基地制度的弊病是：“我國宅基地為集體所有制，除極少數地區外，土地獲取以分配為主，不允許流轉。沒有交易市場，宅基地便沒有價值。農民與市民不同，沒有名下增值的房產可變現，也就沒有在城鎮買房的購買力。”解決的辦法是：“放開農村宅基地流轉限制，讓農民享受土地流轉增值收益。”
如果把上面所說的“弊病”理解為對現狀的描述，則那位學者說得不錯。但如果因此立即“放開農村宅基地流轉限制”，筆者認為還需慎重考慮，特別是要考慮“放開”對“候鳥式”農民工生活支出、工資水平以及城鎮勞動力市場利益相關方的影響。
放開農村宅基地流轉限制，不僅意味著進城農民工的宅基地使用權可以有償退出，而且進不起城或不愿進城因而選擇留在鄉村的鄉民，也可以通過宅基地使用權市場，在鄉村任何地方購買宅基地使用權建房。
現在鄉民家家都有宅基地，放開農村宅基地流轉限制后，鄉民一方面增加了財產性收入——宅基地出售收入，另一方面增加了建房成本——購買宅基地支出。
但是，由于以下三方面的原因，放開后的結果很可能是大大增加鄉民的住房成本。
第一，以往因村組成員可以免費分配到宅基地，而宅基地轉讓被嚴格限制在村組范圍內，同一個村組宅基地的區位和地理條件相差不大，因而宅基地使用權不值多少錢。但如果鄉民可以在較大范圍內選擇購買宅基地使用權，則區位和地理條件（如與城鎮的距離、交通便利程度）方面的較大差異，勢必表現為宅基地使用權價格差的擴大。
第二，既然可以擇地建房，誰不想選塊“風水寶地”？“風水寶地”供不應求，其使用權的價格會大大上升。反過來說，那些地處窮鄉僻壤的宅基地恐怕誰也不想要，與之相關的財產性收入近乎畫餅。
第三，鄉民現有的宅基地使用權肯定免費歸自己，通過流轉可以得到財產性收入；但到他們的兒子長大成家時，還會有免費提供的宅基地嗎？所以將來很可能會出現鄉民自己沒有宅基地使用權可賣但還得買地給兒子建房的事。
前文提到，按照國家規劃，到2020年，大約1億~1.3億農民工可以進城落戶。這意味著到那時，“工作在城鎮、家屬在鄉村”的“候鳥式”農民工人數仍在1億以上。這類農民工的住房成本因宅基地使用權的買賣差價而大大提高，如果工資不上漲，他們在鄉村生活也會成問題。如果按照住房支出的增加額漲工資，則相當一部分城鎮用工單位和個人難以承受。
正因如此，筆者認為，宅基地使用權的自愿有償退出目前應限制在進城農民工范圍內。宅基地使用權自由交易從長遠看是正確的，但應緩行。
納入農民工城鎮住房整體解決方案
允許進城農民工將宅基地使用權自愿有償退出，可以給他們提供一筆財產性收入。但宅基地使用權的價格主要取決于其區位。進城農民工多數來自遠離城鎮、交通不便的不發達鄉村。如果通過市場交易，其宅基地使用權的價值有限，恐怕很難彌補城鄉住房開支間數以十萬元計的價格差距。
說到宅基地使用權的自愿有償退出，重慶的地票被認為是一個成功的案例。那么，地票是如何實施的呢？
地票賣的宅基地復墾后新增耕地的占用指標，地票出售的對象是在城市周圍需要占用耕地從事非農建設的各類單位。眾所周知，城郊土地的出售價是很高的，地票價格只是這一高價中的一部分。有城郊土地的高價墊底，重慶就有實力推出遠高于邊遠鄉村宅基地市場價的地票交易最低保護價（2011年8月起為17.8萬元/畝）。
出售地票增加了進城農民工可支配的購房款。但如果農民工一有錢，開發商就漲價，那農民工仍得不到實惠。重慶的應對措施是向進城農民工提供公租房，并承諾農民工租住五年后，如需購房，也可按相當于經濟適用房的價格（成本價，大約相當于商品房價格的一半）買入。
城鎮住房成本包括建筑成本、土地出讓金、政府征收的各種稅費及房地產商的運營支出及利潤。重慶公租房的用地是政府劃撥的（重慶從2002年開始就強力推進土地儲備，儲備成本較低，分攤到住房建筑面積的劃撥成本只有750元/平方米）；政府還免去公租房的稅費；由國有的土地儲備公司負責建設，省掉了與房地產商有關的開支。剩下來需要農民工支付的主要是住房的建筑成本。由于城鎮住房建筑標準高于鄉村，且承擔了一部分配套設施成本，因而城鎮住房的建筑成本也比鄉村高，因而有必要通過地票收入來減輕建筑成本差造成的農民工購房負擔。
以上分析表明，在重慶，表現為地票的宅基地使用權自愿有償退出，只是政府為解決農民工城鎮住房所實施的整體方案中的一部分。其實質是由社會各界特別是因大量農民工進城打工、產業集聚而興旺的房地產大發展的獲利者——共同來解決農民工的城鎮住房問題。如果沒有這一“組合拳”，單靠宅基地改革，是達不到解決進城農民工家庭住房、促進農民工家庭城鎮化的目標的。
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