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農業具有弱質性是很多人強調農業必須保護的主要理由之一。然而，農業保護最多只能化解農業弱質性的負面影響，而無法消除農業弱質性。從國際經驗看，只有發展
現代農業才能使農業成為能與其他產業平等競爭的產業。所以發展現代農業是消除農業弱質性的治本之策，而農業保護只是化解農業弱質性負面影響的治標之計。
? ? ? ?2002年以來，中央和地方財政投向農業的補貼總額越來越大，但農業的弱質性并沒有消除，農業的競爭力并沒有上升，
農民對農產品價格的滿意度和從事
農業生產的積極性也沒有提高。面對這樣一種局面，究竟是花費越來越多的財政資金保護一個始終無法同其他產業競爭的農業，還是花大力氣建設一個能夠同其他產業競爭的農業？答案是不言自明的。現代農業不可能在一個脫離了市場競爭和沒有市場風險需要防范的環境中形成，所以建設現代農業，
農業政策必須轉型。
? ? ? ?將替代農戶規避風險的政策轉為?
? ? ? ?激勵農戶追求效益的政策?
? ? ? ?改革初期推行的家庭聯產承包責任制，其政策實質是通過賦權激勵農民提高生產效率，現在采用的糧食最低收購價和臨時收儲等舉措，其政策實質是化解農民的市場風險，以確保他們的收入不下降。應該肯定，這些政策具有穩定農業生產和保障農民利益的積極作用，但是不能忽略它們存在扭曲價格和增加庫存等負面影響。其中，價格扭曲會削減農業資源配置效率，庫存增加會破壞生產的穩定。也就是說，這些為農戶規避風險的政策從短期看是有效的，從長期看會因為累積的財政負擔逐步增大而變得越來越難以為繼。
? ? ? ?作為世界上人口最多的國家，食物安全是至關重要的戰略問題，任何時候都不可掉以輕心。保障食物安全的關鍵舉措是消除農業的自然風險和市場風險。在化解農業的自然風險和市場風險方面，政府的責任是構建具有公共品性質的農業基礎設施體系，具體包括
農業技術研發和推廣體系，農業氣象信息和農產品市場信息收集整理、分析發布體系，以及道路、水利等農業基礎設施體系，使廣大農戶及時得到所需的技術、信息和基礎設施。
農業經營主體的責任是優化資源配置，將其所在區域的資源比較優勢和市場競爭優勢充分發揮出來。只有形成了政府做好應由政府做的事情不承擔農戶職責，農民做好應由農戶做的事情不承擔政府職責的局面，才能把有作為的政府、有效率的市場和有追求的農戶的功能都充分發揮出來。
? ? ? ?將黃箱政策逐漸轉為綠箱政策?
? ? ? ?雖然我國的
農業補貼產生的是收入補貼的效用，但我們仍然將其界定為農業
生產補貼。強調這一點的主要原因是擔心農民不種糧。
? ? ? ?倘若農戶非農收入持續增加而農地不
流轉且農地利用沒有任何限制，不耕種的
土地確實有可能越來越多。然而，我國的情形并非如此。近年來，一方面農戶的數量隨著城鎮化、工業化的推進逐漸減少，另一方面農業微觀經營規模隨著農地流轉而逐漸增大。農業微觀經營規模越大，就越適宜種植土地密集型農作物。在這種內生的農作物選擇機制的作用下，糧食生產的下滑肯定是有限的和短期的。
? ? ? ?農業生產補貼對內會降低資源配置效率，對外會受到WTO規則的約束。在防止農產品價格信號扭曲和規避WTO規則對黃箱政策的限制方面，各國的基本做法是將
農業支持與農業生產脫鉤，將屬于黃箱政策的農業補貼逐漸轉為屬于綠箱政策的農業支持。如美國在2014年農業法案頒布后，它的黃箱補貼降到極低水平。我國也要將屬于黃箱政策的農業補貼逐漸調整為綠箱政策的農業支持。
? ? ? ?最近幾年，我國農業生產成本快速攀升。目前，國內農產品價格已經高于配額內的進口農產品到岸完稅價格。如牛羊肉和豬肉的進口到岸完稅價格每噸分別不到2.6萬元和1.2萬元，低于國內零售市場上牛羊肉和豬肉價格的一半。在這種情形下提高國內農產品價格，既有增加農民收入的一面，也有加大國外農產品進口壓力的一面。我國作為一個人均農業資源相對稀少的人口大國，利用國外農業資源和國際農產品市場調劑國內農產品供給，減輕國內農業的資源環境壓力是必要的。但是，農產品大量進口會影響我國農民的就業和收入。
? ? ? ?將實物形態的產權政策轉為價值形態的產權政策?
? ? ? ?現實中草原、森林和濕地的產權界定方式有照搬農業做法的傾向。但草原、森林和濕地與
耕地相比有很大的不同，簡單地模仿農業做法并不恰當。下面以草地
畜牧業為例加以說明。
? ? ? ?1.草原畜牧業的核心問題，是協調穩定的畜群規模和波動的草地產草量的關系，以及各塊草地適宜放牧的季節的差異
? ? ? ?在歷史上，牧民通過游牧來協調不穩定的草地產草量和穩定的畜群規模之間的關系。在現實中，游牧已不是協調這種關系的惟一措施，新增措施包括補飼、建暖棚、接冬羔和秋季出欄育肥畜等。從趨勢上看，由于草地產權界定到戶有利于增強牧戶激勵、實現外部性內部化、制止產權侵犯行為和形成明確的預期收益，所以隨著牧戶平均經營規模的擴大，以產權劃分和圍欄方式將特定草地和特定牧戶對應起來的適用范圍會逐步擴大。然而，目前這種做法還不具有普適性。
? ? ? ?草原的社區成員具有共同認可的行為規范和相互信任、相互幫助的傳統。他們關系緊密，便于監督和制止搭便車行為，采取集體行動的協調成本較低，這是社區草地采用共有共管的產權安排的重要原因。社區草地共有共管是利益相關者協調利益、減緩沖突和合作共贏的基礎，是將草地利用的穩定性與靈活性結合起來的途徑，是提高草原生態系統完整性的舉措。這是社區草地共有共管具有悠久歷史的重要原因。
? ? ? ?2.產權界定方式不當是我國草原生態系統保護利用的效果相對較差的重要因素
? ? ? ?（1）產權界定單一化。草原產權界定的對象可以是地塊，也可以是放牧權。界定放牧權與界定地塊相比有三個優點：一是有利于維護社區成員在草地利用上相互監督的機制。二是有利于形成制約產權侵犯的集體行動，即界定放牧權下的產權侵犯是牧戶挑戰牧戶群體，而界定地塊下的產權侵犯是牧戶挑戰牧戶。三是有利于開展草地流轉。即放牧權流轉比草地流轉更靈活。然而，我國幾乎采用了單一的地塊界定方式。
? ? ? ?（2）圍欄范圍擴大化。圍欄的主要功能是消除草地利用糾紛。圍欄的正面效應是相對穩定的，而負面效應會隨著圍欄密度提高而增大，所以圍欄不宜擴大化。然而，我國的草地圍欄有擴大化的傾向。一是圍欄由解決草地糾紛的措施擴大為界定草地產權的措施，即不管草地是否存在產權糾紛，均采用圍欄措施。二是圍欄由社區本位擴大到牧戶本位。
? ? ? ?（3）草原生態破碎化。高密度的圍欄切斷了野生動物的遷徙通道，限制了野生動物取食范圍和交配條件；阻隔了畜群的飲水通道，加大了牲畜飲水困難，增加了牧戶的放牧成本。
草地分到戶除了模仿農區分地到戶的經驗外，接受哈丁提出的“共有地悲劇”的假說也是重要原因。“共有地悲劇”是指：如果草地共有而牲畜私有，過牧的收入歸牧戶、過牧引發的草地退化損失由社區內牧戶共同承擔，則所有牧戶都會追求家庭收入而忽視過牧對草地的破壞，直至草地破壞到社區內的牧戶都無法放牧的地步。
? ? ? ?雖然從理論上講，私有化是資源產權安排的重要選項，但并不是唯一選項，更不能把資源產權私有化等同于產權配置優化。資源產權安排與資源特性有關。一是可分性。可分性弱的資源適宜界定給社區，如草地、濕地。二是戰略性。戰略性資源的產權適宜界定給地方政府或國家，特別稀缺且分布高度集中的戰略性資源應界定為國有，如稀土資源。三是外部性。外部性特別顯著的資源應界定為公有，如生態環境功能極為重要的森林、濕地、草原適宜劃為自然保護區。
? ? ? ?3.改革我國的草地畜牧業現有政策
? ? ? ?（1）開展放牧權
試點。以草地放牧權替代草地承包權有以下好處：一是控制社區的放牧總量要比控制每個牧戶的放牧總量簡單。二是放牧權流轉比草地流轉更靈活。三是有利于解決圍欄過密化導致的草地生態破碎化問題。四是放牧權管理便于同草地資源的紅線管理相協調。生態紅線約束下的放牧權和實際放牧權之差是要削減的放牧權。政府（包括非政府組織、企業和個人）可以生態補償的方式將擬削減的放牧權買下來并不再使用，進而將過牧對草地生態系統的壓力消除掉。
? ? ? ?（2）改進圍欄方式。圍欄是消除草地產權糾紛的重要舉措。然而，為了保護草原生態系統完整性，確保圍欄的正面影響顯著大于其負面影響，一方面應優先用協調措施替代圍欄措施，以盡量降低圍欄的密度；另一方面要引導放牧權流轉，使牧戶的草地經營面積達到圍欄的最低要求。
? ? ? ?（3）恢復草地共管。草地共有共管，是建立社區內和社區間合作和協商機制的基礎，是同時滿足草地權屬穩定性和放牧地有彈性這兩個要求的基礎，也是確保牧戶的行為不損害社會利益和其他牧戶利益的基礎。
? ? ? ?2004年以來中共中央連續下發的12個一號文件，形成了完整的強農惠農富農政策體系。它們對農業增產、
農民增收、
農村穩定起了重大作用。下一步的工作是把成熟的政策措施法制化，在法治的軌道上推進
農村改革。要按照農民的訴求和實現治理體系和治理能力現代化的要求，將“三農”政策體系提升為法律法規，使其能更好地保護
農村集體產權和農民財產權，保障農村各類生產經營主體公平參與市場競爭，保障市場在資源配置中發揮決定性作用。同時，把農村法治建設和鄉規民約建設結合起來，提升農村的治理水平。
