糧食安全是一個具有特定含義的科學概念。中國糧食需求在較長時期內將保持增長的態勢，糧食安全依賴于一定數量的耕地作為基本保障。耕地保護問題是關系國計民生的首要問題，是維系國家政權穩固的重大問題。依法保護耕地是保障國家糧食安全的根基，是實現中國現代化的根本，已成為“十二五”發展時期的焦點問題。
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糧食安全是一個具有特定含義的科學概念。中國糧食需求在較長時期內將保持增長的態勢，糧食安全依賴于一定數量的耕地作為基本保障。耕地保護問題是關系國計民生的首要問題，是維系國家政權穩固的重大問題。依法保護耕地是保障國家糧食安全的根基，是實現中國現代化的根本，已成為“十二五”發展時期的焦點問題。
糧食安全是一個具有特定含義的科學概念。本文所論及的糧食安全，是指所有人在任何時候既能夠買得到又能夠買得起所需要的基本食品。對于一個具體國家或者地區而言，糧食安全的基本含意是確保生產足夠數量的糧食，最大限度地穩定糧食供應，確保所有需要糧食的人們都能夠獲得糧食。糧食是一種特殊的產品，它不僅具有食物屬性，而且具有經濟、政治等多重屬性。糧食經濟屬性要求在承認糧食是一般商品的前提下，充分發揮市場配置資源的作用。糧食的政治屬性則要求在承認糧食屬于特殊商品的前提下，依靠國家行政手段消除公共產品和服務領域的市場失靈，從而確保和實現國家的糧食安全。糧食是人民群眾最基本的物質生活資料，是關系國計民生和國家經濟安全的重要戰略物資。當一個國家或者地區糧食安全出現危機的時候，所有的激勵因素頃刻之間都將陷于癱瘓。譬如，我國１９５９—１９６１年的大饑荒，造成的嚴重后果就是糧食不安全危害最顯著的例證。據聯合國糧農組織和聯合國難民署統計，“非洲之角”有近１２００萬人挨饑受餓，索馬里近６%人口死于饑荒，索馬里和埃塞俄比亞人口營養不良率超過５０%，達達阿布等主要難民營每天新收２０００多人，已經大大超過原來設計救助的能力。在此情況下國際紅十字會和有關國家積極援助，中國已通過雙邊渠道向埃塞俄比亞、肯尼亞和吉布提提供了９０００萬元人民幣的緊急糧援。２０１１年發生的這場饑荒的直接起因是５０年不遇的大旱，但是該事件給發展中國家糧食安全問題敲響了警鐘[１]。就糧食安全的主體而言，它可以是一個家庭、一個省份或者一個國家，理論界、學術界研究的對象，通常是指一個國家或者一個地區。本文所研究的國家糧食安全保障的基本要求就是：必須保證具有使人們得以生存的足夠食品，即糧食數量安全；必須具有滿足人們不斷改善膳食結構和營養需要的健康食品，即糧食質量安全；必須保證所有人在任何時候都能夠得到相應的食品，不會出現由于糧食短缺而發生社會動蕩和政局不穩，即社會安全；必須保證不會因為糧食生產而導致耕地質量下降和生態環境的破壞，即生態安全。
中國糧食需求在較長時期內將保持增長的態勢。我國是世界上最大的糧食消費國，每年糧食消費量占世界糧食消費總量的１/５，占世界糧食貿易量的兩倍多[２]。我國的糧食需求狀況之所以出現這種態勢，主要原因在于人口的增長、人均收入水平的提高和膳食結構的快速變化。譬如，２００９年我國總人口為１３.３５億人，預測總人口仍將保持增長趨勢，到２０３０年達到人口總量的峰值１４.６２億人，年均增長約６００萬人。按２００９年人均糧食占有量３９９公斤計算，僅滿足新增人口的糧食需求就需要每年新增２４億公斤的糧食供給。首先從人均收入水平將持續增長角度分析，從１９９５—２０１０年，城鎮居民人均可支配收入由４２８３元增長到１９１０９元，年均增長１０.５%；農村居民人均純收入由１５７８元增長到５９１９元，年均增長９.２%。隨著人均收入水平的提高，１９９５年以來我國城鄉居民家庭恩格爾系數持續下降，但是自２０００年以來下降趨勢明顯趨緩。２０１０年我國城鎮和農村居民家庭的恩格爾系數分別為３５.７%和４１.１%，從國際比較看仍處于較高水平。在人均收入水平較快增長與恩格爾系數緩慢下降的共同作用下，我國的糧食需求量將進一步增加。再從膳食結構變化增加糧食需求角度分析，自改革開放以來我國城鄉居民的生活水平有了顯著提高，直接糧食消費量減少，肉蛋奶消費量增加。人均肉類占有量從改革開放初期的９.１公斤增加到２００９年的４４.４公斤，人均奶類占有量從１.２公斤增加到２６.４公斤。一般來說，豬肉的糧食轉化率為１:４（即４斤糧食可以轉化為１斤豬肉）、雞肉的轉化率為１:２、牛羊肉的轉化率為１:７。隨著肉、蛋、奶消費數量的增加，我國的總體糧食需求量將進一步增長。仍以２００９年總人口為基數，僅按每人每年增加１公斤肉類消費計算，就需要新增糧食供給５２.９億公斤，這個數字相當于２０１０年新增糧食產量（１５６億公斤）的３４%[３]。據有關專家預測，２０２０年我國糧食消費總量將達到１７５９８.４３萬噸，飼料糧將達到２６２８０.５７萬噸，工業用糧為５１１４.５６萬噸，其他用糧需求為８４６２.２７萬噸，糧食需求總量將達到５７４５５.８３萬噸[４]。２０１２年我國實現了糧食連續９年增產，總產量達到５.９億噸左右，糧食供求總體基本平衡。但是這是一種很緊張的平衡，因為糧食總供給保障所有人口糧食安全的能力不寬裕，而且結構性緊缺的矛盾非常突出。所以，維護國家糧食安全、實現國家糧食目標的根本舉措在于提升糧食綜合生產能力，要千方百計地增加糧食生產，提高糧食單位面積產量。
必須竭力構建我國糧食安全保障體系。糧食安全保障貫穿于糧食生產、糧食儲備、糧食流通的各個環節，它們之間相互聯系，共同構成了糧食安全保障防范體系的基本內容。除了必須抓好糧食生產保障之外，還必須著力抓好糧食的儲備保障和流通保障，因為充足的糧食儲備是保證市場供求平衡的基本條件。我國糧食儲備體系包括國家儲備、糧食企業的商業性儲備、農民家庭和城鎮居民家庭的儲備三個層次。由于糧食連年豐收，目前我國糧食庫存充裕、結構基本合理，庫存消費比遠高于聯合國糧農組織提出的１７%—１８%的安全線水平，市場供應完全可以得到保障，其中國家儲備又分為中央和地方政府的專項儲備。由于糧食儲備需要占用資金，糧食儲備得越多資金沉淀量也就越大。合理的儲備數量既可以保障糧食安全，又能夠節省資金。與發達國家不同，我國糧食生產目前主要以一家一戶為主。與此相適應的是，農村居民的口糧也大都分散儲存在農戶家里，數量高達４０００多億斤，約占全國糧食總產量的５０%上下。農戶儲糧在我國糧食儲備體系中占有很重要的位置，是確保糧食安全的穩定器。長期以來，我國糧食供給充足的形勢使部分地方政府、糧食企業、農民和城鎮居民的糧食安全觀念趨于淡漠，往往為減少資金沉淀而降低糧食儲備能力。由此形成中央糧食儲備多、產區糧食儲備多、銷區糧食儲備反而少的不合理格局。據抽樣調查，有６１%的農戶存糧只夠７個月所需的口糧；有１０%的農戶存糧只夠維持３個月的消費需求；另有２９%的農戶甚至不存糧或者很少存糧[５]。在“有錢就可以買糧”的氛圍中，少數地方政府甚至以資金儲備代替糧食實物儲備，導致糧食儲備數量嚴重不足乃至“虛庫”現象。一旦因偶然因素造成糧食短期供應不足，便要求中央緊急調糧。實踐證明，即使在糧食供給總體形勢良好、全國糧食安全的狀態下，個別地區因糧食儲備不足，在遇到突發事件(如自然災害、大規模疫病)的情況下，也會出現暫時糧食供給不足的現象，如若處置不當則會引發局部糧食公共危機。所以，建立多層次的糧食儲備體系，是保證糧食合理儲備的一項基本內容。要改變和改善我國目前糧食儲備格局，應當著重從加大地方政府糧食儲備數量入手，特別是在銷區實行強制性儲備制度，實施糧食儲備問責制。流通保障是指糧食的運輸、銷售網絡及相配套的原糧加工能力，這是糧食供給保障體系的終端環節。自２００３年實行糧食流通體制改革以來，國有糧食企業對流通領域的壟斷局面被打破，逐漸形成了多元化的糧食流通格局。在減少國家對糧食流通企業補貼的同時，從全社會角度看，糧食物流的效率也普遍得到提高。目前國有糧食企業在糧食流通領域仍占主導地位。這里僅以中國儲備糧管理總公司為例，２００８年３月分別占到市場流通量５０%的份額和市場銷售量６０%的份額。有學者認為這個市場份額過大，可以進一步降低。這個份額到底是否過大？筆者以為還需要得到實踐的進一步驗證才行。譬如，在２００３年“非典”疫情、２００８年春季南方雪災和“５.１２”汶川大地震等突發事件中，正是由于國有糧食部門發揮了主渠道作用，才有力地保障了受災地區的糧食供應，避免了局部糧食安全危機的發生。因此，在糧食流通領域既要不斷地進行制度的改革創新，建立充滿活力的競爭機制，又必須保持政府強有力的應急干預能力。糧食安全突發性風險往往發生在流通環節，能否把糧食安全危機消滅在萌芽狀態，實際上取決于是否建立起足夠的糧食流通保障能力。
糧食安全是關乎國計民生的首要問題。一個國家唯有立足糧食基本自給，才能夠掌握糧食安全的主動權，才能夠保障國運民生。中華文明５０００年悠悠萬事吃飯為大，“吃飽飯”是中國人企盼千年的共同心聲。從孔子的“足食”，到老子的“實其腹”，再到管子的“無奪其食”，古代政治家反復強調“農本”與“貴粟”的思想，無一不在表明解決“吃飯問題”是我國治國理政的第一要務。縱觀歷代王朝，幾乎沒有一個能夠解決好老百姓吃飽飯的問題。即便是歷史上著名的文景之治、貞觀之治、康雍乾盛世，也照樣存在百姓饑餓的問題。直到新中國成立后，通過改革開放和重新把土地歸還給農民自己經營的途徑，才真正地實現了中國人“吃飽飯”的夢想[６]。因此，糧食是人民群眾最基本的物質生活資料，是關系國計民生和國家經濟安全的重要戰略物資。耕地又是糧食生產的基礎，提高糧食供給能力、保持糧食供求平衡，最根本的措施就是要保護好耕地。對于像中國這樣一個擁有１３億多人口的發展中大國來說，糧食安全問題不只是一個單純的經濟問題，而是一個事關全局的政治問題、社會問題和生態問題，任何時候都要立足國內解決全國人口的吃飯問題。正是從這個意義上看，筆者認為沒有農業、農村的穩定和發展，就不可能有城鎮的發展和繁榮。尤其是隨著人口增長和城鎮化進程的不斷加快，糧食需求呈剛性上升態勢，保障糧食安全的任務依然十分嚴峻。我國糧食安全背靠的是“１８億畝耕地紅線”，穩定耕地的數量和質量就成為國家糧食安全的基本保證。據國土資源部發布的“２０１１年度土地變更調查數據”顯示，２０１１年度全國耕地減少５３２.７萬畝，其中，建設占用耕地４８５.０萬畝，災毀耕地３３.５萬畝，生態退耕１４.２萬畝；同期耕地增加４８３.７萬畝，增減相抵，耕地面積凈減少４９.０萬畝。２０１１年度全國建設用地凈增９４５.１萬畝，其中，依法批準８３５.３萬畝，未批先建１７２.５萬畝，變為其他用地減少６２.７萬畝；全國未利用地開發為農用地２６１.９萬畝，已被建設使用１９０.９萬畝。到２０１１年１２月３１日，全國耕地保有量為１８.２４７６億畝。業內人士指出，自２００９年以來全國耕地保有量連續３年保持在１８.２４億畝以上，表明國家“十二五”期末１８.１８億畝耕地保有量目標得到有效保障[７]。面對我國人口不斷增加與耕地資源不斷退化的嚴酷現實，耕地資源的質量問題必須引起全社會的高度關注。耕地資源具有一定的時空性，即在不同地區和不同歷史時期的技術經濟條件下，其質量內涵是不盡相同的。我們過去更多地是從生產能力的角度關注耕地質量，然而隨著農業科學技術水平的不斷提高，人們對于耕地質量的認識也在逐步深化，將其內涵從單純的耕地生產能力拓展出更為豐富的內容。通常來說，光、溫、水、氣等自然因素的制約，從根本上決定了耕地的生產能力。但是，合理的農耕方式和良好的農田基礎設施，同樣是提高農業生產能力的重要途徑。作為土地主體的土壤元素養分狀況、有毒有害元素以及有機污染物環境質量現狀、生命健康元素的適度水平，也是耕地質量的重要組成部分。譬如，土壤中氮、磷、鉀等有效養分的豐缺狀況，就直接影響著土壤供給植物所需營養的能力；再如硒作為一個重要的生命健康元素，人體攝入過量或者攝入不足，都會引起健康問題甚至危及人的生命。在過去相當長的時期內，我們往往片面地認為耕地質量就是土壤的肥力，因而往往一談到提高耕地質量，想到的就是地力培肥，嚴重地忽視了農業基礎設施條件改善帶來的耕地產能提高。只有實現由傳統土壤肥力觀向現代耕地產能觀的轉變，才能夠采取有針對性的措施建設好高標準基本農田，才能夠全面提升耕地持續的增產能力。因此，在１８億畝耕地數量基本穩定的前提下，著力提高耕地質量、全面提升耕地持續增產能力，已成為我國保障糧食安全的根本途徑。
耕地保護問題是維系國家政權穩固的重大問題。“耕者有其田”是孫中山先生倡導的“三民主義”革命綱領中“民生主義”的根本要義；中國共產黨自１９２１年“一大”黨綱提出土地問題起，就一直非常重視農民土地和土地確權問題。可以毫不夸張地說，中國共產黨所領導的無產階級革命，就是從“打土豪、分田地”開始，通過“土地改革”建立新生政權，通過土地合作化奠立社會主義基礎，再通過“土地承包制”促成社會主義市場經濟體制的發展與完善。不可否認１９７９年安徽鳳陽縣小崗村破冰實行土地承包到戶，簽訂土地承包合同，實實在在地奏響了土地使用制度改革的序曲；１９８７年深圳率先敲響拍賣土地使用權的“第一槌”，則充分顯現了農村土地資源的資產性質[８]。因此，在當前和今后一段時間內，必須切實加快推進農村集體土地確權登記發證工作，依法確認和保護農民的土地物權。據國土資源部的統計資料顯示，截至２０１２年６月底，全國農村集體土地所有權登記發證率已達到７８%，集體建設用地使用權確權登記發證率達到了８５%，宅基地使用權確權登記發證率達到８０%。全國２９個省（市、自治區）制定實施了征地統一年產值標準和區片綜合地價，征地補償標準普遍提高３０%以上；２５００多萬被征地農民被納入社會保障[９]。所有這些，充分表明黨和政府對農民土地權益和保護農地的高度重視。為了穩固國家政權和糧食安全的根基，必須進一步通過明晰土地產權、完善產權權能的方式，抑制建設用地無序擴張、對耕地隨意征占的強勢。我國現行征地制度實際上沒有體現出與時俱進的公平性，其中最突出的問題就是補償標準過低。譬如，土地征收補償長期以被征收土地的糧食作物年產值作為基點進行測算。而農地轉為國有土地進行商業開發后，政府從中獲得了土地增值的收益，開發商或者其他投資者也從中獲得土地“漲價”的效益，被征地的農民卻無法享受發展的應有成果，直接造成了城鄉差距越拉越大。國務院發展研究中心的一項調查數據顯示，在征地之后土地增值部分的收益分配中，投資者拿走４０%—５０%占大頭，政府拿走２０%—３０%，村級組織留下２５%—３０%，而農民能夠拿到手的補償款僅占整個土地增值收益的５%—１０%。所以，必須從根本上轉變農民土地權益保障的內容：（１）要從被征地農民既存權益保障轉向全面的經濟社會權益保障。這里所說的“既存權益”，就是指土地對于被征地農民的生活保障和生產發展的功能及價值。農民權益全面保障，從土地的生活資料與生產資料雙重特性來看，應當包括農民生存權保障和農民發展權保障兩個方面的內容。從土地的生產經營和生活保障雙重功能來看，則應當包括農民的謀生機會（就業或者投資）的獲得和基本生存條件（如醫療、養老）的保障。從權益的具體內容來看，它不僅要保障其獲得被征收土地房屋損失補償等經濟權益，而且要保障其生活所必需的各項社會保障福利等社會權益。從時間角度來看，它不僅要保障其失去土地之后短時期的利益損失補償，而且要給予持久性生活水平不降低和可能遭遇風險化解的可靠保障。從法律保護的視角來看，它不僅要保障其按照現行法律所應獲得的法定權益，還應當根據社會經濟發展而逐步擴大其應享有的經濟權益和社會權益的范圍，并且提高上述經濟權益和社會權益的保障水平[１０]。（２）要從被征收集體土地補償標準方面實行根本性的轉變，即從單一靜態的補償標準轉向科學合理動態的補償標準。（３）要從行政征收實施方式上實現轉變，即從單向性、命令式、強制型行政方式轉變為雙向性、互動式、協商型公眾參與的行政過程。如果一個行政征收決定不能夠使大多數被征收人所接受，這不僅意味著政府做出的行政征收決定可能是不合理的，而且意味著這個行政征收決定實際上難以實施，單向性、命令式、強制型行政征收決定不可能也不應當適用于大多數人。
保護耕地是保障國家糧食安全的根基。盡管提高糧食產量可以通過加大其他農業要素的投入方式來實現，但是無論如何在既有條件的約束下，糧食安全必須依賴于一定數量的耕地作為基本保障。據有關數據資料顯示，１９９７—２００５年全國因生態退耕減少耕地１.０３億畝，占耕地減少總量的６６.８%，年均減少１１４４萬畝。與此同時，非農建設占用耕地２７４７萬畝，占耕地減少總量的１７.８４%，年均減少３０５萬畝；農業結構調整減少耕地約占１０%，災害毀地每年在１００萬畝左右[１１]。政府高度重視耕地保護工作，綜合利用法律、行政、經濟、技術等手段加強對耕地的保護和建設，在穩定耕地數量、提高耕地質量方面取得了重大成就。我國近年制定和完善了土地管理法、農業法、農村土地承包法、水土保持法等一系列法律法規，健全和完善了土地用途管理制度、建設占用耕地補償制度、基本農田保護制度等嚴格的耕地保護制度體系；不斷強化了土地利用規劃和計劃的管制作用，有效地引導了城鎮發展的規模和速度；嚴格農用地轉為建設用地的審批，從嚴控制建設占用耕地規模；實施國家土地督察制度，嚴格土地執法，遏制違法違規占用耕地的行為；嚴格政府耕地保護責任目標考核，落實耕地保護的共同責任；科學規劃基本農田，落實各項保護措施；加強耕地特別是基本農田建設，著力增加有效耕地面積、提高耕地質量；開展土地整治，向糧食核心產區和后備產區實行加大土地整治資金投入的力度。通過實施上述措施，有效地抑制了耕地面積減少的勢頭，耕地凈減少面積已經由２０世紀９０年代的年均３０多萬公頃，下降到目前的不足４萬公頃。１９９８—２００９年全國整治耕地約１４００萬公頃，通過土地整治每年新增耕地約２６萬公頃，建成了一批農田基本水利設施配套、防護林網健全、耕作道路通暢、適合現代農業和規模經營的高產穩產農田，成本降低５%—１５%，產出率普遍提高１０%—２０%，促進了糧食綜合生產能力的提高[１２]。耕地資源流失與城鎮化發展同步是經濟發展的一般規律，嚴格保護１８億畝耕地紅線內的基本耕地，并不意味著現有耕地都不能占用，而是強調各項建設都要節約集約用地，能不占用耕地的就盡量不占，能用劣地的就盡量不用好地。為實現人均國內生產總值到２０２０年比２０００年翻兩番的發展目標，在今后相當長的一段時間內，城鎮建設、基礎設施建設、新農村建設等占用耕地的趨勢不可避免。預計到２０２０年我國城鎮化率將達到５８%，在確保１８億畝耕地目標的同時，已預留了３００萬公頃耕地用于未來城鄉各類建設用地，加上預留的其他土地，未來新增城鎮、工礦建設用地空間可以達到３３８萬公頃，完全可以保障２０２０年我國總人口達到１４.５億、城鎮化水平達到５８%時的發展需要[１３]。人地矛盾將是我國未來很長一段時間內的現實國情，如果不對耕地嚴加保護任由耕地流失下去，將會對經濟社會可持續發展造成巨大破壞。我國糧食安全線的標志是糧食自給率為９０%，耕地保有量為１８億畝。１８億畝耕地紅線目標是在《全國土地利用總體規劃綱要（２００６—２０２０年）》研究和修編過程中提出來的，是在對我國國情科學認知基礎上得出的正確決策。２００９年４月８日國務院常務會議通過了《全國新增１０００億斤糧食生產能力規劃(２００９—２０２０ 年)》，提出到２０２０年我國糧食生產能力達到１１０００億斤以上，比現有產能增加１０００億斤。自２００４年以來，我國糧食自給率一直保持在９５%以上。預測２０２０年我國糧食總量達１１４５０億斤。按照糧食自給率９５%以上測算，２０２０年糧食綜合生產能力需要達到１０８００億斤以上[１４]。因此，必須進一步通過明晰土地產權、完善產權權能的方式，抑制建設用地無序擴張及其對耕地隨意征占的強勢。要在堅持農村土地集體所有制不變的前提下，豐富農村集體土地使用權的內涵，既保證黨的農村土地政策執行的連續性，又保障農民對集體土地擁有更多的話語權。要完善農民承包土地經營權的各項權能，確保承包經營權的穩定性和可流動性；審慎界定集體建設用地使用權流轉的范圍，明確流轉主體和收益分配辦法，促進和規范流轉行為；加快農村土地確權登記頒證工作，為集體土地流轉奠定產權基礎。總之，要規范農村土地管理和耕地保護秩序，切實提高耕地保護的執法監督能力。
保護耕地是實現中國現代化的根本。國家統計局發布報告顯示，２０１１年我國城鎮化率首次突破５０%，達到５１.３%，比２００２年提高１２.２個百分點，城鄉結構發生了歷史性的變化。統計數據表明，２００２—２０１１年我國城鎮化率以平均每年增加１.３５個百分點的速度向前推進，城鎮人口平均每年增長２０９６萬人。２０１１年城鎮人口為６９０７９萬人，比２００２年增加了１８８６７萬人；鄉村人口為６５６５６萬人，減少了１２５８５萬人[１５]。這些數據表明了城鄉發展的三個歷史性突破，即由鄉村中國向城鎮中國快速邁進，城鄉二元向城鄉一體穩步推進，傳統生活向現代生活逐步演進。廣大城鄉居民的就業渠道、生活方式、保障水平、文明程度正隨著城鎮化的推進，日益發生著根本性的變化。隨著城鎮化、工業化和農業現代化進程同步推進，建設用地需求量越來越大，依靠增加耕地數量來保障國家糧食安全的路子已經行不通了。解決國家糧食安全問題的唯一途徑，就是要通過提高耕地質量，提高耕地產能來保證糧食需求總量。中國作為山地面積比重大、人口眾多、農耕與土地開發歷史悠久的農業大國，宜耕土地資源極為稀缺，已不再具有大規模土地開墾以增加耕地面積的可能性，可高強度開發的國土空間相對狹小。這些基本國情決定了我國社會生產與生活的現代化，不可能走發達國家的老路子。與此同時快速的城鎮化、工業化以及粗放的發展方式，對全國耕地資源安全構成了現實的威脅，使耕地成為我國社會經濟持續發展的重要限制因素，即維持國家糧食安全和保障勞動就業需要足量的耕地，保障生態環境質量和區域水資源更需要足量的耕地。我國在城鎮化、工業化、農業集約化快速發展的進程中，確實產生了一系列嚴重的土壤污染、水環境污染、生態系統功能退化、生物多樣性下降、景觀破碎化的生態環境問題。在今后的土地整治規劃中，再不能僅僅著眼于能夠整理出多少耕地或者建設用地上面，必須制定出科學的水土污染控制、水土保持、地質災害防治，生物多樣性保護生態網絡格局、極端氣候、防災避險、鄉村休閑和游憩網絡等專題規劃，提出土地利用多功能空間策略和土地整治任務，實實在在地推進城鄉一體化綠色基礎設施建設，增強可持續發展能力和區域競爭力。一定要在源頭控制的基礎上，根據水、土、氣和生物過程需要延緩、阻斷、加速、過濾的特征，優化“田、水、路、林、村”景觀格局，控制面源污染、水土流失、風蝕和保護生物多樣性，提高農業景觀生態系統的穩定性和彈性，以期達到緩解災害影響，增強生態系統反饋作用，間接提高和持續保持土地生產能力的目的，實現綠脈、文脈的持續傳承與發展，提升鄉村風貌的景觀多樣性。
依法保護耕地已成為“十二五”發展時期的焦點問題。在“十二五”時期，我國仍將處于工業化、城鎮化快速發展階段，如何有效地保護農地，必將成為焦點問題之一。譬如，１９９６—２０１０年全國建設用地增加了７４１０萬畝，已有３０００多萬被征地農民。２０１０—２０２０年全國還需要安排新增建設用地５２５０萬畝，其中，占用耕地３０００萬畝。按照目前全國人均耕地水平和現階段每征收１畝耕地大約造成０.７８個農民失去土地進行計算，將新增近２３００萬被征地農民[１６]。當今社會發展主要依賴第二、第三產業的拉動和推動，這兩大產業既要謀求質的提高，又要謀求量的增加，勢必要將一定數量的農用地轉變為建設用地。在當前社會保障體系尚不完善的情勢下，土地作為農村發展最基本的生產資料，仍然是也必然是農民長遠生計的根本依賴。征地行為一旦發生，農民將面臨因失去生產資料而陷入喪失發展權的危機之中。因此，必須依法實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度。中央政府提出在“十二五”期間，建設４億畝高標準基本農田，正是通過耕地質量建設方式有效提升糧食產能的重大舉措。實施高標準基本農田建設戰略，一定要以“高標準”來保證耕地產能建設。基本農田基礎建設不僅僅只是地力培肥問題，也不僅僅是簡單的土地平整問題，還涉及水利、運輸、道路等設施建設和村莊布局安排等諸多問題。在這４億畝高標準基本農田建設任務中，按照中央人民政府的計劃安排，２０１２年已有１億畝“落地”，同時還要在已有的１１６個國家基本農田保護示范區的基礎上，再建設５００個高標準基本農田示范縣，繼續實施國家土地整治重大工程和示范建設，鼓勵各方力量積極參與耕地建設和保護。總之，建設高標準基本農田必須進一步加強制度創新，尤其是農地產權制度創新，真實地尊重農民意愿，保護農民土地產權。必須在堅持農村土地集體所有制的前提下，認真落實《中華人民共和國物權法》的相關規定，切實賦予農村集體組織完整的土地權能、賦予農民永久的土地權益，使有限的土地得到合理、有效的市場配置。尤其要進一步強化土地民事權利制度，賦予農民群眾完整的土地財產權，強化產權的保護與救濟，依法解除被征地農民的后顧之憂。
載《湖北經濟學院學報》２０１３年第６期
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