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詞條名：十八億畝紅線詞條類別：土地百科上一條：上海市房地產(chǎn)登記條例下一條：土地法修改

十八億畝紅線

全國耕地總數(shù)目要至少保持在18億畝以上。決不能因?yàn)槌鞘谢⒓肮I(yè)化過程而使耕地大量減少。是經(jīng)過科學(xué)計(jì)算得出的，保持我國糧食安全穩(wěn)定的耕地總數(shù)。

目

錄

　　1 ? 18億畝紅線的由來

　　1996年，中國的耕地?cái)?shù)量是19.51億畝，但到2006年10月31日，中國的耕地面積已降至18.27億畝，10年間中國的耕地少了1.24億畝，人均耕地面積也由1.59畝降到1.39畝。面對現(xiàn)實(shí)，人們有理由擔(dān)心，按照這樣的減少速度，中國的耕地還能不能養(yǎng)活中國人？

　　2006年春天，十屆全國人大四次會議上通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出，18億畝耕地是未來五年一個具有法律效力的約束性指標(biāo)，是不可逾越的一道紅線。

　　2006年9月6日，在國務(wù)院召開的第149次常務(wù)會上，國土資源部上報(bào)的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》沒有獲得通過。會議作出了暫緩批準(zhǔn)《綱要》的決定，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)要求從長計(jì)議、加強(qiáng)研究、繼續(xù)推進(jìn)，編制歷史性、危機(jī)性、戰(zhàn)略性的土地利用總體規(guī)劃。

　　2008年8月13日，國務(wù)院審議并原則通過了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，綱要重申要堅(jiān)守18億畝耕地的“紅線”，提出到2010年和2020年，全國耕地應(yīng)分別保持在18.18億畝和18.05億畝。

　　18億畝是根據(jù)五組數(shù)據(jù)測算出來的：

　　第一，耕地?cái)?shù)。美國衛(wèi)片測出中國耕地有21億多畝，國家土地管理局調(diào)查測算后得出，凈耕地?cái)?shù)量是19.7億畝。

　　第二，人口數(shù)。根據(jù)權(quán)威部門預(yù)測，到2040年或2050年，人口高峰為15億～16億。屆時城市人口有10億多，農(nóng)村人口5億左右。

　　第三，城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)?shù)。當(dāng)時城鄉(xiāng)建設(shè)用地有3.8億畝，參照當(dāng)時美、日等發(fā)達(dá)國家實(shí)際占用水平，根據(jù)前幾年城鄉(xiāng)建設(shè)新占用土地中耕地與非耕地比例，到2040年，城鄉(xiāng)建設(shè)用地還要占用耕地2億多畝。還有退耕、災(zāi)毀等減少耕地1億多畝。

　　第四，耕地后備資源數(shù)。全國適宜開發(fā)耕地的資源，包括農(nóng)田整理、廢棄地整治，滿打滿算有2億多畝。第三與第四組數(shù)據(jù)增減相抵，到2040年，能保有耕地18億畝。

　　第五，糧食需求數(shù)。按世界中等發(fā)達(dá)國家人均消費(fèi)水平，參照世界糧農(nóng)組織提出的每人每日需要的食物熱量（中等需要量），每年人均需要糧食500公斤，15億人需要7500億公斤。但是我國糧食總產(chǎn)量多年徘徊在5000億公斤。如果能提高土地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)科技水平，50多年時間，增加2500億公斤糧食量是可能的，18億畝耕地保15億或16億人吃飯還是可以的。

　　2 ? 18億畝紅線何時開始

　　2005年，我國開始第三次土地利用總體規(guī)劃修編。“編制第三次土地利用總體規(guī)劃的時候第二次全國土地調(diào)查剛要開始，所以規(guī)劃編制的時候用的是老數(shù)據(jù)，即當(dāng)時的耕地面積為18.3億畝。”董黎明說，這個數(shù)據(jù)也成為了后來劃定“18億畝耕地紅線”的依據(jù)之一。

　　2006年3月14日，在十屆全國人大四次會議上通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出，18億畝耕地是一個具有法律效力的約束性指標(biāo)，是不可逾越的一道紅線。“這是"紅線"一詞首次出現(xiàn)在官方公開的文件之中。”董黎明稱。

　　2007年3月5日，第十屆全國人民代表大會第五次會議召開，時任國務(wù)院總理溫家寶說：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。堅(jiān)決實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。”

　　隨后，在2008年10月《第三次土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020）》中，則提出全國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在18.18億畝和18.05億畝，用意之一便是保證糧食安全：到2010年和2020年，我國人口總量預(yù)期將分別達(dá)到13.6億和14.5億，2033年前后達(dá)到高峰值15億左右，為保障國家糧食安全，必須保有一定數(shù)量的耕地。

　　“在這個問題上，還有農(nóng)業(yè)部的一些計(jì)算數(shù)據(jù)，按照15億人的消費(fèi)，要生產(chǎn)6萬億噸糧食，所以糧食播種面積要達(dá)到16億畝，才能維持這個階段中國人口的消費(fèi)，剩余2億畝則要考慮經(jīng)濟(jì)作物的種植。”董黎明說。

　　當(dāng)月，在黨的十七屆三中全會上也明確提出：“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，層層落實(shí)責(zé)任，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線。劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。”

　　中央在“紅線”提出之后，對土地違規(guī)進(jìn)行了一系列的整頓。據(jù)國土資源部公布數(shù)據(jù)顯示，2006年，全國因?yàn)橥恋剡`法違規(guī)受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的干部有3094人，其中501人被追究刑事責(zé)任，還處理了兩名省級干部。2007年1至8月，在土地違法案件的查處當(dāng)中，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分的有893人，追究刑事責(zé)任的245人。

　　在“18億畝耕地紅線”提出之后的一段時間，我國耕地保護(hù)取得了顯著成效，全國耕地凈減少量不斷大幅度降低，從2004年的1422萬畝到2005年的542萬畝，2007年則降到了61萬畝。

　　3 ? 堅(jiān)守18億畝耕地紅線

　　問：為什么要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)？

　　韓俊：我國的基本國情和嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢決定了必須實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。

　　我國實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，對基本農(nóng)田實(shí)施特殊保護(hù)，近年來又出臺了強(qiáng)化對耕地保護(hù)的政策。雖然近年來非農(nóng)建設(shè)占用耕地規(guī)模逐步下降，城鎮(zhèn)和園區(qū)等各類建設(shè)大量圈占土地的勢頭得到了初步遏制。但是，必須清醒地認(rèn)識到，我國人口眾多、人地關(guān)系緊張的基本格局沒有改變，耕地保護(hù)的利益補(bǔ)償?shù)乳L效機(jī)制還不健全，地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對耕地保護(hù)的積極性尚欠缺。

　　我國人均耕地少，為保障國家糧食安全，必須保有一定數(shù)量的耕地，保障國家生態(tài)安全，需要大力加強(qiáng)對具有生態(tài)功能的農(nóng)用地特別是耕地的保護(hù)。而現(xiàn)實(shí)中耕地保護(hù)的效果并不盡如人意，優(yōu)質(zhì)耕地流失速度驚人。而且我國耕地后備資源潛力只有2億畝左右，60%以上分布在水源不足和生態(tài)脆弱地區(qū)，制約了我國耕地資源補(bǔ)充的能力。

　　同時，我國正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)將不可避免地占用部分耕地，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)也將需要調(diào)整一些耕地。今后建設(shè)用地的供需矛盾更加突出，農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)面臨更加嚴(yán)峻的形勢。

　　要構(gòu)建激勵與約束機(jī)制

　　問：如何落實(shí)“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”？

　　韓俊：這主要應(yīng)從三個方面來落實(shí)：

　　一是層層落實(shí)責(zé)任。地方各級政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對本行政區(qū)域內(nèi)的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)總責(zé)。此外，職能部門應(yīng)逐步建立耕地保護(hù)數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)國家、省、市、縣四級數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)的互連互通和數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)傳輸；建立耕地保護(hù)電子臺賬，健全耕地的圖、表、冊等檔案資料，切實(shí)將耕地和基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任逐級落實(shí)到地方政府、村組和農(nóng)戶。要構(gòu)建激勵與約束機(jī)制，注重采用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動地方政府特別是廣大農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。

　　二是強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡的法定責(zé)任。落實(shí)好建設(shè)用地項(xiàng)目補(bǔ)充耕地與土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目的掛鉤，建立補(bǔ)充耕地儲備庫和臺賬管理等制度；在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編和年度計(jì)劃指標(biāo)分配時，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)馗睾髠滟Y源狀況、補(bǔ)充耕地潛力等因素；要防止和杜絕只占不補(bǔ)、先占后補(bǔ)、占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣的現(xiàn)象發(fā)生。

　　三是劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。在全國范圍內(nèi)劃定永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格保護(hù)，不得占用。

　　減少建設(shè)用地的增量

　　問：建設(shè)用地的供需矛盾如何解決？

　　韓俊：土地是人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)，也是立國安邦的基本要素。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入土地供需矛盾凸顯期。

　　實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，是解決保障城鎮(zhèn)化、工業(yè)化用地和保護(hù)耕地矛盾的客觀要求。我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化處于快速發(fā)展階段，據(jù)預(yù)測，到2010年和2020年，城鎮(zhèn)化率將分別達(dá)到48%和58%，工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求量將在相當(dāng)長時期內(nèi)保持較高水平。我國城鄉(xiāng)建設(shè)低效、粗放利用土地較為突出。城市人口集聚對土地消耗的代價偏大，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地增長與經(jīng)濟(jì)總量的增長不相稱。我國城市市政公用設(shè)施用地規(guī)模偏大。不少城市重外延拓展，輕內(nèi)涵提高，盲目貪大求洋。有的城市熱衷于大拆大建的“面子”工程、“形象”工程和“政績”工程，建了不少脫離實(shí)際的寬馬路、大廣場、大草坪。不少城市忽視對存量土地的整理和挖潛，頻繁調(diào)整行政區(qū)劃，不切實(shí)際地?cái)U(kuò)大城市邊界和規(guī)模。

　　在耕地面積持續(xù)減少的情況下，解決耕地和建設(shè)用地爭地矛盾的根本辦法，是節(jié)約、集約利用建設(shè)用地，在保證必要的建設(shè)需求的前提下，減少建設(shè)用地的增量。

　　必須轉(zhuǎn)變用地方式

　　問：“最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”如何落實(shí)？

　　韓俊：實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，必須轉(zhuǎn)變用地方式，加快由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉(zhuǎn)變，促進(jìn)土地利用模式創(chuàng)新和土地利用效率提高，以土地供應(yīng)的硬約束來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式根本轉(zhuǎn)變。

　　一是嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模。必須強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃對新增建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序安排的調(diào)控。

　　二是積極盤活存量建設(shè)用地。加強(qiáng)城鎮(zhèn)閑散用地整合，鼓勵低效用地增容改造和深度開發(fā)。積極推行節(jié)地型城、鎮(zhèn)、村更新改造，重點(diǎn)加快城中村改造，推廣各類建設(shè)節(jié)地技術(shù)和模式。

　　三是積極拓展建設(shè)用地新空間。在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，優(yōu)先開發(fā)緩坡丘陵地、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用地和廢棄地，積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)向地上、地下發(fā)展，拓展建設(shè)用地新空間。

　　四是控制城鎮(zhèn)工礦用地和各類工程用地過快擴(kuò)張。優(yōu)化各類交通、水利設(shè)施、能源產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局，嚴(yán)格工程項(xiàng)目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。

　　五是引導(dǎo)城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整。合理調(diào)整城鎮(zhèn)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房及普通住宅建設(shè)用地，增加中小套型住房用地，切實(shí)保障民生用地。

　　六是從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模。引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村閑置宅基地合理流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村宅基地的利用效率。合理引導(dǎo)農(nóng)民住宅相對集中建設(shè)，加強(qiáng)對空心村用地的改造。

　　3.1 ? 為糧食安全重申“十八億畝紅線”

　　1996年《中國的糧食問題白皮書》上首次提出我國糧食自給率不低于95%的目標(biāo)，2008年《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》再次明確提出，我國糧食自給率要穩(wěn)定在95%以上。根據(jù)國土資源部與國家相關(guān)部門的測算，耕地保有量每減少2000萬畝，糧食自給率將下降1個百分點(diǎn)。

　　“保證這個自給率就是保證糧食安全。”董黎明說。在去年12月23日召開的中央農(nóng)村工作會議上，糧食安全的議題便與堅(jiān)守18億畝耕地紅線緊緊地捆綁在了一起，提出要堅(jiān)持以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略，且更有“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧”的形象表述。

　　此外，中央城鎮(zhèn)化工作會議在肯定改革開放以來城鎮(zhèn)化成果的同時，也提出提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率。最新發(fā)布的第二次全國土地調(diào)查的主要數(shù)據(jù)顯示，全國耕地面積為13538.5萬公頃（20.31億畝），在耕地18億畝“紅線”之上。但國土資源部副部長、國務(wù)院第二次全國土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任王世元強(qiáng)調(diào)，適宜穩(wěn)定利用的耕地僅在1.2億多公頃左右，約為18億畝多。“我國人均耕地少、耕地質(zhì)量總體不高、耕地后備資源不足的基本國情沒有改變。”

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