1 ? 耕地紅線?
耕地紅線，指經常進行耕種的土地面積最低值。它是一個具有低限含義數字，有國家耕地紅線和地方耕地紅線。現行中國18億畝耕地紅線。2009年6月23日國務院新聞辦公室舉行新聞發布會，國土資源部提出“保經濟增長、保耕地紅線”行動，堅持實行最嚴格的耕地保護制度，耕地保護的紅線不能碰。
1.1 ? 耕地面積
1996年中國耕地面積為19.51億畝。耕地面積的計算方法是年初耕地面積，加上當年增加的耕地面積、減去當年減少 的耕地面積。 當年增加的耕地面積是指本年度內因新開荒（本年度已種上農作物的新開墾荒地）、基建占地還耕、河水淤積、平整土地和治山、治水等原因而增加的耕地面積。 當年減少的耕地面積是指本年度國家基建占地（指經縣以上政府主管部門批準的因興修水利、修筑公路、鐵路、民航機場、修建工礦企業、建筑機關學校用房實際占用的耕地）、鄉村集體基建占地（鄉村新建或擴建鄉村企業、興修水利工程、修筑公路、以及建筑辦公室和生產設施，如曬場、畜棚、豬圈等基本建設而實際占用的耕地）、農民個人建房占地、退耕造林面積、退耕改牧面積，以及因自然災害廢棄而實際減少的耕地面積。
1.2 ? 堅守紅線
國務院印發第三版《全國土地利用總體規劃綱要（2006－2020年）》，對未來15年土地利用的目標和任務提出6項約 束性指標和9大預期性指標。6項約束性指標集中在耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉建設用地規模、新增建設占用耕地規模、整理復墾開發補充耕地義務量、人均城鎮工礦用地等主要調控指標中。其核心是確保18億畝耕地紅線——中國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在18.18億畝和18.05億畝，確保15.60億畝基本農田數量不減少，質量有提高。
調整方案
2016年，經國務院同意，國土資源部印發《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）調整方案》，對全國及各省（區、市）耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地總規模等指標進行調整，并對土地利用結構和布局進行優化。調整后，到2020年，全國耕地保有量為18.65億畝以上，基本農田保護面積為15.46億畝以上，建設用地總規模控制在4071.93萬公頃（61079萬畝）之內。?
要用基本農田圍城包路
第三版土地利用總體規劃修編始于2005年，2006年7月上報國務院。當年第149次國務院常務會討論后決定暫緩批準，其中一個最為關鍵的指標就是，18億畝耕地紅線必須守住。中國耕地面積從2005年的18.31億畝，到2020年的18.05億畝，差額只有2600萬畝地，而這15年中國將新增建設用地1億多畝，必然要突破占地紅線。
《規劃》預期新增建設用地2010年總量是2925萬畝，2020年是8775萬畝。至少得占用耕地8700萬畝，《三版規劃》給整理復墾開發補充耕地確定的約束性指標是：2010年1500萬畝，2020年4500萬畝；此外，由國家整理復墾開發的重大工程補充耕地到2020年預期1210萬畝。兩項合計，15年間通過土地整理要補充耕地7210萬畝。這樣的平衡其實很難做，占的是好地，補的是差地，表面上看面積補上去了，但土地質量和產能能否保證，很難說。
用劃定的基本農田圈住城市
包路、沿河，同時規并整理星星點燈的散亂農田，抑制城市的無序擴張。地方上反對的聲音很強烈，說城市都被基本農田圍住了，我們就是要用基本農田包圍城市、道路，地方上只要動一動，都得找國務院，不這樣就守不住。而現有15.6億畝基本農田的分布格局也不容樂觀，表現出劃遠不劃近、劃劣不劃優、劃零不劃整等特點，上山下灘的問題非常嚴重。整個土地利用的格局和建設和諧社會、生態安全很不協調。農地不僅僅是糧食安全的保證，也是生態屏障，不能往山上趕，也不能切得太碎。他主張在農地的占補平衡中，全力保護優質、集中、連片的高產農田，特別是長江中下游、黃淮海平原和東北松嫩平原這三大農區，應給予高度重視，絕不能丟了。
土地整理后權益如何再分配
現有土地利用格局所體現出來的這些問題，實質上反映了國家與地方利益的對立。國家要保糧食安全，而地方要的是財政，產糧大縣往往都是財政窮縣，國家為緩解矛盾，每年給三農補貼，但不能從根本上解決利益對立的問題。
這次三中全會給農民以更加充分而有保障的土地權利，其最大的政策突破是允許農村建設用地入市。農村建設用地共計2.7億畝，其中包括1.85億畝宅基地。如果允許宅基地入市，將給農民帶來13萬億的財富，如果僅僅是允許宅基地以外的農村建設用地入市，這筆財富也高達5萬億。
土地整理方面
土地整理方面也同樣需要處理好農民的權益分配問題。鄖文聚說，國家的農村政策是多予少取，土地整理體現了多予的一面，但是在操作中要把農地集中起來進行規并整理時，需要暫時凍結農民的承包經營權，這要取得農民的同意才行。農民最擔心的是土地整理好以后，權益再分配時存在的不公正，這是土地整理在推進過程中普遍存在的問題，需要立法來解決。在關注《土地管理法》修改的同時，土地整理中心準備推《土地整理法》。立法工作以國土資源部為主，鄖是參與起草人之一。
2 ? 18億畝耕地紅線?
中央農村工作會議2013年12月23日至24日在北京舉行。于閉幕當日晚間發布的會議公告九次提到食品安全，提出要用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。會議還提出要確保糧食安全，堅守18億畝耕地紅線，同時還明確了到2020年解決三個“1億人”城鎮化的目標
2.1 ? 將糧食安全作為底線
18億畝耕地紅線仍須堅守：將糧食安全作為底線
作為中央經濟工作會議提出的2014年經濟工作的首要任務，糧食安全也成為此次中央農村工作會議著墨最多
的主題之一。
會議指出，要堅持以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧。會議還強調，耕地紅線要嚴防死守，18億畝耕地紅線仍然必須堅守，同時現有耕地面積必須保持基本穩定。
“這和中央經濟工作會議提出的要求是一脈相承的。”國際金融論壇城鎮化研究中心主任易鵬在接受中新網記者采訪時表示，中國進口糧食比重越來越高，作為人口大國，如果糧食安全主動權不掌握在自己手里的話，是非常危險的。
國家統計局公布的數據顯示，2013年中國糧食總產量達到60193.5萬噸，同比增長2.1%，實現“十連增”。但是在“十連增”的背后，中國卻面臨著糧食需求迅速增長、生產成本居高不下、產量提升空間日益收窄、耕地利用粗放、三大主糧凈進口等多重困難的挑戰。
易鵬指出，當前中國要將糧食安全作為底線，努力提高糧食生產的技術含量和單產量，推進規模化經營，提升農業現代化的水平，以保證糧食安全。
2.2 ? 核心在于提高收入
讓農民成為體面的職業：核心在于提高收入
關于“誰來種地”，會議指出，要讓農民種糧有利可圖。要通過富裕農民、提高農民、扶持農民，讓農業經
營有效益，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為體面的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。
“ ‘誰來種地’的論述很有新意”，管清友表示，這實際上是解決農業生產、農村發展、農民富裕的激勵機制問題。農民本應該就是一個職業，而不是一種身份。未來，資本下鄉、規模經營、家庭農場、逆城市化等現象料將都會出現。
中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田對中新網記者表示，“讓農民成為體面的職業”的核心是要提高農民收入。農民與城鎮居民收入差距太大，很多農民靠農業生產一年只賺幾千塊錢。而要提高農民收入就要構建新型農業經營體系，發展規模經營，讓只有幾畝地的農民成為擁有上百畝地的農場主，這樣收入才能提高，才能過上體面的生活。
易鵬也指出，農民體面不體面關鍵看收入。中國幾億農民每個人平均只有幾畝耕地，在這種分散的、個體的、不成規模的小農經濟下，農業生產率相對較低，而且農民財產收入受制于土地流轉的慎重，也短時間難提升。而當前要提高農民收入，一靠推進城鎮化減少農民數量，二靠提高農業機械化和規模化程度，探索發展家庭農場、農業合作社等各種經營方式；三靠資本，要讓品牌進入農業。
2.3 ? 明確城鎮化目標
明確城鎮化目標：2020年解決三個“1億人”城鎮化
會議還提出，要積極穩妥扎實推進城鎮化，到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮、
約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造、約1億人口在中西部地區的城鎮化，推動新型城鎮化要與農業現代化相輔相成，突出特色推進新農村建設，努力讓廣大農民群眾過上更好的日子。
管清友指出，會議首次提出了未來城鎮化的三個“一億”，而且重申新農村建設，說明城鎮化不是只搞城市群建設，也要搞新農村建設，關鍵是基礎設施和公共服務的均等化。
“這個目標是可以實現的。”在易鵬看來，這表明未來城鎮化中，常住人口城鎮化增加人數基本要和戶籍城鎮化同步，未來更看重公共服務均等化。
而值得注意的是，不久前召開的中央城鎮化工作會議提出，要在中西部和東北有條件的地區，依靠市場力量和國家規劃引導，逐步發展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區發展的重要增長極。
此次會議提出的“到2020年要解決約1億人口在中西部地區的城鎮化”，被視作與上述表述一脈相承。對此，易鵬指出，目前中西部地區城鎮化率普遍偏低，自然潛力也較大，未來城鎮化將主要靠中西部的城市群來作為主要吸納陣地。
3 ? 耕地保護紅線
國務院新聞辦公室2009年6月23日上午10時舉行新聞發布會，國土資源部副部長、黨組副書記、國家土地副總督察鹿心社和國家土地副總督察、部黨組成員甘藏春介紹“保經濟增長、保耕地紅線”行動進展與成效等方面情況，國土資源部在全國范圍部署開展“保增長、保紅線”行動。
3.1 ? 保障發展
從土地規劃、計劃和審批等方面，通過擴增量、擠存量、調結構、快審批等方式，優先保障國家擴內需保增長的重點建設項目及時落地。2009年1～5月份，已通過預審的建設項目涉及用地面積有351萬畝，占全年用地計劃指標總量的55.7%；其中，交通、水利、能源用地占83%。全國批準建設用地面積309萬畝，比同比增長40%；其中國務院批準的重大項目用地面積165萬畝，同比增長17%。這就表明，保障發展的項目用地得到了落實和保障。
3.2 ? 堅守紅線
堅持實行最嚴格的耕地保護制度，耕地保護的紅線不能碰。層層落實耕地保護責任制，國土資源部會同農業部、國家統計局對責任制履行情況進行檢查。國土資源部與監察部、人力資源和社會保障部聯合出臺了《違反土地管理規定行為處分辦法》。《辦法》規定每年違規違法占用耕地超過建設占用耕地總量的15%，就要對這個地方的主要政府負責人進行問責。2009年年2月，國土資源部部署了2008年度衛片執法檢查，對北京等172個城市（包括140個50萬人口以上城市和32個重點城市）2008年土地利用情況，進行衛片執法檢查。初步匯總結果表明，與上年度檢查相比，土地執法形勢總體趨好，違法用地宗數、面積和耕地面積比例分別下降15%～20%。
3.3?? 嚴格把關
從規劃計劃、產業政策和供地政策、耕地占補平衡、征地補償安置四個方面，嚴把建設項目用地預審和審查關，堅決糾正不符合產業政策和供地政策的供地、用地，堅決糾正搭車用地。2009年1～5月，國土資源部審查退回不符合產業政策和用地報審要求的建設項目報件91件，占受理總量的41%。審查退回不符合要求的建設項目用地報件3件，涉及用地2.2萬畝。同時審查核減建設項目不合理用地0.9萬畝（8914畝）。
3.4 ? 是扎實推進農村土地整治
農村土地整治是保發展、保紅線的結合點，是統籌城鄉發展的新平臺，當前還能有效地拉動農村投資和消費需求。農村土地整治可以增加有效耕地面積，改善農業生產條件和農村生活環境，促進土地節約集約利用。1999年至2008年，中國通過土地整治補充耕地4163萬畝。國土資源部將按照國務院的要求，大規模地推進這項工作，啟動“萬村土地整治”示范工程，統籌規劃，整村推進，實行田、水、路、林、村綜合整治，建設高標準農田。國土資源部將重點抓好1000個國家級示范點，各省區市建設9000個省級整治示范工程。
4 ? 保護耕地紅線相關政策
國土資源部關于提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理的通知
各省、自治區、直轄市及副省級城市國土資源主管部門，新疆生產建設兵團國土資源局，中國地質調查局及部其他直屬單位，各派駐地方的國家土地督察局，部機關各司局：
耕地質量建設與管理是落實最嚴格的耕地保護制度的重要內容，是提高農業綜合生產能力、確保國家糧食安全的根本保障，是優化利用土地資源、構建國家生態安全屏障的有效途徑，也是各級國土資源部門的重要職責和任務。各地認真貫徹落實黨中央、國務院關于耕地保護的方針政策，綜合采取行政、工程、技術等措施，在穩定耕地數量的同時，注重質量管護，取得了明顯成效，為全國糧食生產實現“八連增”提供了有力保障。
但一些地方對耕地質量建設與管理的認識和重視程度還需進一步提高，提升耕地持續增產保障能力的綜合措施還需進一步加強，管護制度和工作機制還需進一步完善。為落實黨中央、國務院關于耕地數量管控、質量管理和生態管護的有關要求，進一步豐富耕地保護內涵，提升耕地保護水平，全面加強耕地質量建設與管理工作，現就有關問題通知如下：
一、加快劃定永久基本農田，嚴格管控優質耕地
(一)將優質耕地劃入基本農田實行永久保護。鄉(鎮)土地利用總體規劃批準后三個月內，要按照《基本農田劃定技術規程》和有關要求，完成基本農田劃定工作。要綜合運用土地變更調查、農用地分等定級成果，將土地利用總體規劃確定的基本農田落到實地，劃定邊界，設立標志，統一編號，落實到戶。編制基本農田保護相關圖件和表冊，逐片(塊)落實數量、質量等級和保護責任信息，建立基本農田數據庫，及時完善和更新第二次全國土地調查和土地變更調查基本農田上圖成果。要確保劃定后的基本農田，原有高等級和集中連片的耕地得到有效保留，坡耕地的比重有所降低，平均質量等級和集中連片程度有所提高。基本農田一經劃定，實行永久保護，任何單位和個人未經批準不得改變或者占用。
(二)嚴控建設用地占用優質耕地。加強規劃管控，強化節約集約用地，依法依規審批用地，嚴格控制建設占用耕地特別是高等級耕地。切實落實土地利用總體規劃確定的建設用地管制邊界和管制區域，認真執行各項空間管制規則，未經批準，不得擅自調整城鄉建設用地管制邊界; 經批準確需調整的，要盡可能避讓高等級耕地。依據規劃，鼓勵和引導工業、城鎮用地向低丘緩坡荒灘等未利用地、劣質農用地等區域發展，鼓勵開發利用地上地下空間和城市低效利用土地“二次開發”。各類建設項目用地要嚴格執行準入標準，充分采用節地技術，切實落實工程建設用地控制指標。嚴格建設項目用地預審和審批，建設項目選址(線)要現場踏勘、充分論證，通過方案比選，做到不占或少占耕地;確需占用耕地的，應占用等級較低的耕地。
二、大力推進農村土地整治，全面提升耕地質量等級
(三)加快建設高標準基本農田。依據《全國土地整治規劃(2011-2015年)》，大力開展以田、水、路、林、村綜合整治為主要內容的農村土地整治，加大土地復墾力度，加快推進高標準基本農田建設，力爭“十二五”期間再建成4億畝高標準基本農田。各地要在2012年底前完成各級土地整治規劃編制，逐級分解落實全國土地整治規劃確定的目標和任務。要綜合考慮建設條件和資金保障能力等，制定并落實年度建設計劃。使用新增建設用地土地有償使用費開展高標準基本農田建設，可不受有關新增耕地率規定的限制。新建成的高標準基本農田要充分利用農用地分等定級、土地質量地球化學調查等成果，按照相關標準進行質量等級評定，并統一命名、統一標識、統一網格化監管，實行永久保護。國土資源部將充分運用農村土地整治監測監管系統，對高標準基本農田建設情況進行集中統一、全面全程監管，并定期考核。
(四)重點抓好重大工程、示范省和示范縣建設。堅持“政府主導、農村集體經濟組織和農民為主體、國土搭臺、部門參與、統籌規劃、整合資金”的工作機制，創新實施方式，全面推進土地整治重大工程和示范省建設;在提升改造現有國家級基本農田保護示范區的基礎上，著力開展500個高標準基本農田示范縣建設，努力實現耕地增量、提質、增效的有機結合。要按照高標準基本農田建設規范、土地整治工程建設標準等規定要求，嚴格項目設計、施工、監理、驗收等管理，確保工程建設質量。在東北黑土資源分布區等重點地區，要進一步加大投入，加強工程性措施，提高區域水土保持能力，有效解決土壤有機質下降、土層變薄等突出問題。
(五)加強高標準基本農田日常管護。積極探索建立日常管護制度，明確管護主體，落實管護責任，保障管護經費，按照職責做好農田水利等基礎設施維護、水土保持等工作，提高利用水平，防止盲目開發、過度開發和不當利用。凡有條件的地方，可通過組建專業合作社等方式鼓勵土地流轉，發展適度規模經營，實現政府、企業和農戶的多方共贏，確保高標準基本農田長期持續發揮效益。
三、嚴格落實耕地占補平衡，把好補充耕地質量關
(六)嚴格執行耕地占補平衡政策規定。全面實行“先補后占”政策，積極探索“以補定占”機制，實現補充耕地與占用耕地數量和產能雙平衡。各地要針對當地實際，合理調整耕地開墾費征收標準，提高建設占用耕地成本，加大補充耕地項目投入力度，提升補充耕地質量等級。要加強補充耕地項目立項和實施管理，統籌安排項目選址和布局，優化項目設計，嚴格工程實施和監管，確保工程建設質量，為新增耕地持續耕作熟化、培肥地力奠定基礎。
(七)嚴格補充耕地項目驗收和地類變更。按照補充耕地項目管理和驗收的有關規定和規范，嚴格占補平衡補充耕地項目驗收。對補充耕地項目進行驗收時，要依據項目目標和任務、工程建設質量、新舊耕地質量分等定級結果等，綜合評定補充耕地數量和質量，形成驗收結論。對補充耕地項目達不到規劃設計要求的，國土資源部門要提出意見限期整改。補充耕地項目驗收后，應及時納入年度土地變更調查，并按變更調查有關要求進行標注。
(八)切實提高新補充耕地產能。補充耕地項目驗收合格后，要加強工程后期管護，確保農田水利設施、道路等基礎設施完好，確保補充的耕地能夠長期發揮作用。各地可使用新增建設用地土地有償使用費，用于土地整治項目竣工后新增耕地后期管護和提高耕地質量等級。要充分應用土地質量地球化學調查成果和農業技術成果等，提出改良土壤的具體措施，指導經營者有針對性地投入，不斷提升補充耕地質量等級，提高耕地產能。
四、積極推行“移土培肥”，統籌做好建設占用優質耕地耕作層剝離和再利用
(九)加快建立有效管理機制。各地應借鑒三峽庫區“移土培肥工程”實踐，以及一些地方建設占用耕地表土剝離和再利用的好經驗、好做法，結合本地實際，制定和完善管理辦法，明確責任、程序、監管要求和獎懲措施等，按照“誰占用、誰剝離”的原則，切實將占用耕地單位剝離耕作層的法律義務落實到位。建設項目可行性研究階段，建設用地單位要將耕作層剝離和存放等資金列入工程概算;用地報批時，要將耕作層剝離和再利用內容納入補充耕地和土地復墾方案，作為用地審查的重要內容。今后，凡城鎮周邊及各類園區、東北及中東部等優質土壤豐富地區，各類建設集中連片占用耕地的，都應開展耕作層剝離和再利用;占用基本農田的，必須進行耕作層剝離和再利用。大中型水庫建設，要與移民安置工作相結合，重點做好移民安置區的“移土培肥”工作。
(十)統籌做好耕作層剝離和再利用。各地要緊密結合各類建設用地項目與土地整治、坡耕地改造、中低產田改造等工作，綜合考慮經濟、技術以及取土和覆土供需匹配等因素，科學規劃，合理確定取土區、存放區和覆土區，統籌安排剝離、存放、覆土等任務，力爭剝離與覆土緊密銜接、同步實施。耕作層剝離要合理確定剝離厚度和剝離方式;剝離耕作層的存放要合理選址，防止出現安全隱患和水土流失;剝離的耕作層可重點用于新開墾耕地和劣質耕地改良、被污染耕地治理、礦區土地復墾以及城市綠化等。
五、持續加強監測評價，及時掌握耕地質量動態變化
(十一)健全耕地質量等級更新評價制度。在現有農用地分等定級和土地調查成果基礎上，依據《農用地質量分等規程》，定期開展系統性耕地質量等級調查評定工作，全面掌握和更新耕地質量等級狀況，建立與土地調查相配套的耕地質量等級數據庫。各地在年度土地變更調查的基礎上，對因土地整治、土地利用現狀變化以及其他土地利用行為等帶來的耕地質量等級變化情況，及時開展評價，實現動態更新。結合監測成果，定期公布耕地質量等級狀況。當前，各地要結合最新土地調查成果，重點做好全國耕地質量等級成果的補充完善工作。
(十二)建立耕地質量等級監測機制。依托國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺，運用土地調查、農用地分等、土地質量地球化學調查等技術方法和成果，科學分層抽樣布點，開展耕地質量等級定位、定量監測。重點加強對東北、華北、長江中下游、環渤海等地區耕地質量等級監測。當前，要在耕地質量等級監測試點的基礎上，以土地整治重大工程、示范省和高標準基本農田示范縣為重點，逐步擴大監測范圍，力爭“十二五”期間建立健全全國監測網絡體系。建成的高標準基本農田要全部納入監測范圍。要充分利用土地質量地球化學調查成果，加強對特色農產品原產地土壤保護和利用，加強對土壤重金屬污染的動態監測。
六、加強組織領導，落實耕地質量建設與管理共同責任
(十三)落實共同責任。各地要按照中央領導同志提出的構建“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”新格局的要求，高度重視耕地質量建設與管理工作。切實加強組織領導，加強與農業等相關部門的協同配合，鼓勵公眾參與和社會監督，充分發揮農民耕地保護協會等方面的作用，共同加強耕地質量建設和管護。
(十四)約束激勵并重。按照黨中央、國務院的要求，堅持將耕地質量建設與管理情況作為耕地保護的重要內容，納入對地方各級政府的耕地保護責任目標考核，完善考核辦法，加大考核力度，嚴格落實獎懲。新增建設用地土地有償使用費的分配和使用、耕地開墾費標準的制訂等要充分考慮耕地質量因素。通過“以獎代補、以補促建”等方式，鼓勵農村集體經濟組織和農民開展耕地質量建設和管護。
(十五)完善各項制度。耕地質量建設與管理是一項系統工程，涉及面廣，任務繁重，各級國土資源部門要結合本地實際，認真把握各項要求，建立健全配套制度，以制度管事，以制度定責，規范各項管理工作，確保耕地質量建設與管理扎實推進。
(十六)強化科技支撐。加強信息化建設，充分發揮國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺對耕地質量建設與管理的重要支撐作用。加強耕地質量建設相關科技研究和成果推廣應用，加強耕地質量監測相關重點實驗室、野外科學研究觀測基地建設以及科技人才和科研團隊培養，加強相關標準規范研制和實施，健全標準體系，提高耕地質量建設與管理的科技支撐能力。
