根據(jù)新制度經(jīng)濟學的理論，制度的基本功能就是以最小的社會資源解決人們所面臨的問題，或者使這一問題的解決能夠?qū)崿F(xiàn)社會福利的最大化。從制度設(shè)計的角度而言，各類業(yè)已存在的制度都有其特定的服務價值或功能。也可以說，每一項制度安排都有其特定的目標。我國農(nóng)村土地的法律制度的構(gòu)建與完善更是事關(guān)我國9 億農(nóng)民的切身利益和全面建設(shè)小康社會目標的實現(xiàn)。
土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是指在確定物權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，在遵循土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用途不變的原則下，權(quán)利人合法自愿地將土地的占有、使用、收益和處分等權(quán)利或部分權(quán)利從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，通過轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股、抵押等方式轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者，其實質(zhì)就是農(nóng)村土地占有、使用、收益、處分權(quán)的流轉(zhuǎn)。
1.1 ? 農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛置
財產(chǎn)所有權(quán)主體明確是進行市場交易的基礎(chǔ)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體明晰是市場經(jīng)濟的客觀要求，也是
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展的基礎(chǔ)。目前，從我國現(xiàn)行立法的規(guī)定中可以看出，農(nóng)村土地所有權(quán)主體可以是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟組織，也可以是村集體，甚至可以是村小組。但各自的權(quán)利和邊界并不清晰。顯然，這里的所有權(quán)主體的不明確，形成了多元的所有權(quán)代表。多元的所有權(quán)代表必然導致了對土地事權(quán)、財政權(quán)的模糊，從而必然在土地產(chǎn)權(quán)市場中為權(quán)益而爭，這也就人為地加大交易成本，造成了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場的分配效率的下降。特別是國家依然保留了對集體土地的征用權(quán)、土地利用總體規(guī)劃權(quán)以及管理權(quán)，擁有比所有權(quán)人更大的控制權(quán)，這使得農(nóng)村土地權(quán)利擁有者之間的關(guān)系變得更加不穩(wěn)定，從而阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。
《物權(quán)法》第133 條規(guī)定:“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)民土地 ,依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務院的有關(guān)規(guī)定, 其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第 49條也有類似的規(guī)定, 這些規(guī)定都出現(xiàn)了一種
土地流轉(zhuǎn)方式即抵押。也就是說，只有通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)才可以抵押，而那些集體經(jīng)濟組織成員按家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)則不可以抵押。這一規(guī)定既是對農(nóng)民的歧視，也限制了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。另外，由于農(nóng)民法律知識的缺乏，造成土地承包經(jīng)營權(quán)流動的法定程序不能得到嚴格遵守，最終也可能會損害流轉(zhuǎn)農(nóng)戶利益。土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，物權(quán)的變動方式是法定的。根據(jù)《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時應簽訂書面合同。然而根據(jù)調(diào)查，就轉(zhuǎn)包這一種流轉(zhuǎn)方式采取口頭方式進行的平均就達65.92%。即使有書面協(xié)議，協(xié)議的條款不規(guī)范、不齊全、不具體的情況也很普遍。加上流轉(zhuǎn)期限比較短且不穩(wěn)定，大多數(shù)轉(zhuǎn)包都可能隨時終止。這種狀況極易引發(fā)糾紛，而且一旦發(fā)生糾紛往往又難以解決，從而給農(nóng)村社會穩(wěn)定埋下隱患?？梢哉f，這種狀況既不利于農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展，也不利于對受讓戶利益的保護。
城鄉(xiāng)分割的土地二元市場和戶籍制度
我國現(xiàn)行的土地征用制度是國家壟斷一級市場，國家征用是農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的唯一途徑，而除此之外，農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地則無法直接進入市場交易。對于目前這種國家通過對征地市場的行政壟斷而導致的城鄉(xiāng)土地市場分割而言，實質(zhì)上仍然是靠剝奪農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)收益在進行工業(yè)化和城市化。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度又致使有意愿進入城市定居的農(nóng)民不愿也不敢最終放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。這些都與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會是相違背的。
農(nóng)村社會保障體制建設(shè)滯后
目前，土地具有的社會保障和就業(yè)功能使部分農(nóng)民把它視為命根子，即使已經(jīng)有其他就業(yè)門路，也不愿意放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，致使土地流轉(zhuǎn)的進行缺乏動力。而大部分農(nóng)村地區(qū)社會保障制度的缺失，使農(nóng)民仍把土地作為安身立命之本和農(nóng)外就業(yè)的最后保障的一個重要原因，其寧肯種“粗放田”、“應付田”，甚至不惜暫時拋荒，也不愿放棄對土地的承包權(quán)。因此，在沒有建立較為健全的社會保障制度的條件下，就不可能從根本上增強農(nóng)民離土的安全感和適應市場風險的能力。 ?
2 ? 對策
2.1 ? 適度深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革
為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供必要的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)實踐充分證明，明晰規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)的基本前提。近年來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的無序與混亂在很大程度上源自于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的滯后。在確保農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有的前提下，賦予農(nóng)民對承包經(jīng)營的土地更多的權(quán)益，如抵押、轉(zhuǎn)讓、租賃等等，使農(nóng)民充分地享受土地占有權(quán)，是下一步我們的政策和法律應予以明確和保護的重要方向。
只有農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)成了一種完整的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民在土地制度中的主體地位才能真正確立起來，這是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場健康發(fā)展的前提。
2.2 ? 繼續(xù)穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制穩(wěn)定土地承包關(guān)系
十一屆三中全會以來的實踐證明，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是我國走向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中較為適合國情的有中國特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，必須繼續(xù)穩(wěn)定并使之進一步發(fā)展。當前，土地仍然是農(nóng)民收入的主要來源和謀生的主要手段，更是農(nóng)民的最大社會保障。因此，必須進一步穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，進一步明晰土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定，把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的決策權(quán)界定給農(nóng)民，這樣農(nóng)戶才能成為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，擁有土地的長期使用權(quán)，克服短期經(jīng)濟行為，并保護好耕地，走可持續(xù)發(fā)展道路。
2.3 ? 提高農(nóng)村勞動者的農(nóng)業(yè)科技素質(zhì)和管理水平
實現(xiàn)合理有序的土地流轉(zhuǎn)和土地利用必須以具有一大批高素質(zhì)的農(nóng)村勞動者為前提，這種素質(zhì)包括文化科技水平、實際操作經(jīng)驗、政策法規(guī)水平和經(jīng)營管理水平等。因此，廣大農(nóng)村的當務之急要加大農(nóng)業(yè)科技推廣力度，政策法規(guī)的宣傳力度以及農(nóng)村專門人才的培養(yǎng)力度，以不斷提高農(nóng)村勞動者的綜合素質(zhì)。
2.4 ? 農(nóng)業(yè)風險保障機制和農(nóng)村社會保障制度
增強農(nóng)業(yè)對自然災害等風險的緩沖能力，同時使廣大農(nóng)民醫(yī)療有保障，失業(yè)有保險，以解除農(nóng)民對
土地轉(zhuǎn)讓后的后顧之憂。啟動戶籍制度改革，對放棄土地的農(nóng)民應該在身份平等和社會保障方面提供必要的援助，特別要強化可持續(xù)就業(yè)能力的培訓機制，
避免城市流民階層或城市“平民窟”的產(chǎn)生。
2.5 ? 建立嚴格而規(guī)范的配套制度和措施
要推進土地流轉(zhuǎn)，必須進行嚴格而規(guī)范的制度匹配。第一，必須嚴格控制土地的流向，力避耕地資源的流失。第二，嚴格土地征用制度，完善土地補償機制，嚴厲制止各種強占與尋租行為。第三，為了避免土地流轉(zhuǎn)與集中過程中可能出現(xiàn)的壟斷，避免官商資本對農(nóng)民的排擠，杜絕強勢資本的欺行霸市，有必要對進入主體的身份、進入方式與進入空間作出明確的界定，并建立相應的防范機制。第四，為保證國家糧食安全的公共利益，國家應該對
基本農(nóng)田保護區(qū)的農(nóng)民所支付的機會成本實行財政補貼，以增強農(nóng)民參與基本農(nóng)田保護的積極性。?
